国际交流
您当前的位置 > 首页 > 国际交流
名称 日本国土空间用途管制经验及对我国的启示
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2021-01738
主题分类 国际交流 文号
发布日期 2021-09-08 主题词

日本国土空间用途管制经验及对我国的启示

发布日期:2021-09-08 09:56 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

日本国土空间用途管制经验及对我国的启示

1 日本国土空间用途管制发展历程

    19世纪末,伴随着城市化和工业化进程的加快,日本对空间资源的需求日趋迫切,为实现经济社会的可持续发展,日本从建立土地用途管制开始,不断丰富和完善森林、海洋、草原等各类生态空间的用途管制类型、目标、手段、方式等,逐步建立覆盖全区域、全要素的国土空间用途管制体系。

1.1土地用途管制发展历程

    日本土地用途管制可追溯至1919年颁布的《都市计划法》。该法将都市划分为市街促进区域和市街化控制区域,并对居住专用地域、工业专用地域的建筑物标准、高度、用途、绿化率等做了系列规定,任何人不得在已得到开发许可的开发区域内新建或新设经该开发许可批准的预定建筑物之外的建筑物或特定工作物,且不得改建建筑物、变更用途等,特别是在没有得到开发许可的区域内,若无都道府县知事的许可,不得新建文件规定以外的建筑物。随后,日本又相继颁布了《市街地建筑物法》《道路法》《城市公园法》《城市再开发法》《聚落地域整备法》等法规制度,建立起一套比较健全的城市规划政策体系。

    1950年,考虑到国土自然条件、经济、社会、文化等综合因素,日本制定了第一部《国土综合开发法》,作为日本国土开发的基本依据,并据此逐级编制全国、都道府县、市町村的三级国土空间规划。日本于1962年制定了《全国综合开发规划》,而后又经过多次修订,1974年修订为《国土利用计划法》,开始抑制产业和人口的过度集中,构筑多极分散型的国土开发网络;2005年修订为《国土形成计划法》,重点发展广域地方圈。2015年后,日本更加重视地域文化特色的流动融合,通过了最新一轮的国土形成规划《全国规划——对流促进型国土形成规划》(简称七全综),旨在实现地区间的全方位独立自主发展。

    1952年,为加强国家对农地的管制,保护和巩固农地改革的成果,日本颁布了《农地法》,规定为促进农地事业的发展,购入或借用农地、割草放牧地或开发后可做农地的土地,可以进行流转买卖。农用地用于非农地或割草放牧地时,当事人须得到都道府县知事的许可。随后又多次对《农地法》进行了修订,逐步取消了租借、买卖土地最高限额、最高面积等阻碍农地流转的条款,凡符合规定条件的农业生产法人均有取得农地使用的权力;增设农业经营代理制度”“农用地信托管理等制度,鼓励不具备耕种条件的农民将土地委托给小规模的农业合作社代耕。《农业经营基础强化促进法》《新农业基本法》进一步引导农地向认定农业生产者集中。2005年,修订后的《农业用地促进法》新设了特定法人出租事业,允许非农生产法人参与农地流转。2009年,修订后的《农地法》进一步放宽企业参与农业等行为,对土地权利转移管制和用途转移管制作了弹性规定。

    1989年,日本《土地基本法》明确了与土地有关的基本事项,规定应优先考虑公共福利用地,并根据公共福利用地的特性,在土地的获取、使用、处置等方面进行了规定。为解决土地归属不明问题,1999年修订的《土地基本法》规定土地所有者负责正确使用和管理土地。2019年,日本又启动了新一轮《土地基本法》的修订工作,拟对土地所有者的责任以及地方居民与政府之间的角色进行重新划分和界定。

1.2森林用途管制发展历程

    1897年,日本《森林法》对不同林种的所有权、经营权和使用权进行了规定。1951年,修订的《森林法》指出构建一个森林计划体系,提供森林保护以及明确其他有关林业维护和提高产量的基本问题。另外,该法确立了保安林制度,对不同类型保安林的森林活动设定一些限制,如水源保护林的采伐上限是20公顷。1964年,《林业基本法》规定了林业可持续发展是森林政策的首要目标,森林总产量的增长和生产率的提高是具体指标。2001年,《森林和林业基本法》规定为合理保护森林,国家应对有可能给土地形态和性质的变更以及其他保护森林的活动造成重大障碍的行为,采取必要的管制措施。

    除此之外,日本还颁布了其他有关森林的法律,如《国有林野法》《国有林野改革特别措施法》《促进森林渐伐特别措施法》《木材增产计划》《全国森林计划》《区域森林计划》《森林营林保护实施计划》。

1.3海洋用途管制发展历程

    近年来,日本提出海洋强国战略,将海洋空间开发作为国家生存优先开拓的领域。2004年,第一部《日本海洋白皮书》提出对海洋实施全面管理。2005年,《海洋与日本:21世纪海洋政策建议书》提出制定海洋政策大纲和海洋基本法,成立海洋信息中心,加快海洋政策的实施。2007年,《海洋基本法》提出海洋立国战略的六大理念,即开发利用海洋与保护海洋环境相结合、确保海洋安全、充实海洋科学知识、健全发展海洋产业、综合管理海洋和国际合作、要求国家应对宜于实施一体化管理的海域和陆域进行适当管理。2008年,《海洋基本计划》明确了未来五年日本在海洋管理领域重点开展的工作,随后每隔五年制定一次海洋基本计划。

1.4湿地用途管制发展历程 

    日本目前没有专门的湿地保护法律,有关湿地保护的法律分散在单项自然资源或特定区域保护立法中,如《鸟兽保护及狩猎法》《河川法》等。还有一些法律对涉及湿地保护的生产、开发活动予以管制,《自然环境保护法》规定禁止在特殊区内填埋地表水或拓展湿地的行为,禁止改变特殊区内河流、湖泊、沼泽地水位、水量、流向、排放污水等行为。日本湿地众多,为更好地保护湿地,近年来,成立了湿地保全委员会,拟制定一部专门保护湿地生态系统的湿地保全法

1.5水资源用途管制发展历程

    1964年,日本《河川法》规定河川属于公共资源,河川内的水资源任何人不得据为己有;规定了具有双重用途的建筑物协议办法,若河川管理设施及非河川管理设施或建筑物(以下称其他建筑物)兼有双重作用,则河川管理者和其他建筑物的管理者可协商另行确定管理方法,在行使对河川管理设施的施工、维护或运行时,必须根据建设省令的规定将情况予以通报。《湖泊水质特别保护措施法》规定对排放到公共水域的污染水量进行严格控制,应达到湖泊水质保护的限制标准。同时,为了防止水质污染加剧,对湖泊容纳的排放总量进行削减,并明确削减的总目标、年度目标、手段措施等重要事项。

1.6草原用途管制发展历程

    1950年,日本《牧野法》规定应通过采取适当措施管理牧场并防止牧场退化,原则上,根据当地政府制定的牧野管理规定使用牧野,为了防止其遭受破坏,州长指定了一个受保护的农场,并给出了改善或保护的指示。例如,北海道草地面积达到30hm2以上、内地草地面积达到10hm2以上均需执行此规定。《农地法》规定非经农业委员会的许可,不得随意转让农地或割草放牧地所有权,不得设定或转让地上权、永佃权、抵押权、使用权、借贷权、租赁权或其他以使用和收益为目的的权利。

1.7地下空间用途管制发展历程

    日本地下空间的探索始于19世纪末,初始是在城市地下铺设水道、建设共同沟。20世纪中后期,地下街、地下停车场繁荣发展,基本形成了地下开发利用网络。2000年,《大深度地下公共使用特别措施法》拓展地下40m以下大深度地下空间的开发利用,经营者要取得地下使用许可,应事先按照国土交通省的规定,准备包括经营者名称、业务类型、业务范围概要、预定的开始日期和使用期限、商业计划书、显示业务领域和业务计划的图纸、证明营业所位于地下深处的文件等材料。

2 日本国土空间用途管制基本框架体系

2.1目的任务

    在日本,国家(政府)作为公共利益的代表有两种身份,一种是国土空间管理的受托人,负责经营与管理好国土空间资源,使国家资产增值保值,获得更多收益;一种是国土空间的管家,负责保护好资源环境,防止受到破坏或侵占。基于以上两种身份,国家要通过对国土空间资源进行用途管制,以协调开发与保护的矛盾,促进国土资源的综合保护与可持续利用。

2.2主体和客体

    日本的土地、水、矿产、森林、草原、海洋等国土空间管制主体主要集中在国土交通省和农林水产省。在众多自然资源中,日本把土地资源和水资源作为自然资源管理的主轴单独提取出来,将其作为承载国土空间规划、城市基础设施建设、城市群落及海陆空交通运输系统的基础,加以重点保护和集约节约利用。2001年,日本将国土厅、建设省、运输省、北海道管理局4个机构合并,成立了国土交通省,对自然资源开发、利用和保护实施集中统一管理。农业用地(包括耕地)、林业资源的管理归属农林水产省的农业振兴局。

2.3管制权责划分

    日本国土空间用途管制在法律法规的保障下,自上而下分为三个层级,相关部门具有相对比较清晰的事权边界和职能分工。日本内阁令规定:国家层面,负责制定全国国土空间使用基本事项的国家计划,委托国土交通省对全国国土空间使用的现状和未来前景进行调查,起草全国国土空间规划草案,并充分征求农林水产省、环境省、旅游局等部门的意见,将意见充分反映在国家国土空间规划草案中。都道府县层面,以全国的国土空间规划为基础,制定都道府县区域内的计划,充分征求相关部门的意见和建议,并向国土交通大臣报告,得到审批后,向社会公布。市町村层面,制定市辖区内国土空间开发利用的计划,市政部门举行听证会等形式,充分征求社会公众的意见,经市议会审议通过后向社会公布。

2.4规划管控机制

    (1)总量指标控制。根据《国土形成规划法》,日本将国土利用规划分为三个层面:国家土地利用计划、都道府县域国土使用计划、市町村地区国土利用计划。国家层面制定全国性的国土利用规划,基本城市规划分为两个层面,都道府县负责编制城市规划区域总体规划,市町村负责编制用途地域与地区的详细规划。这三个层面规划运用的都是边界管理方法和总量指标控制法,在城市边界管理范围内,依据全国规划,自上而下明确总量指标,确保了国土利用规划管控目标逐级得到实施。

    (2)分区分级管控。日本将土地利用规划分为5个功能区域:都市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域、自然保全地域。在这5个功能分区的基础上,实行分类分级细化分区的差异化管制政策,上一级规划按照使用强度、农田优良度、产权差异、资源保护度等制定了指标控制标准,并逐级分解到地方圈、都道府县、市町村,结合分区管制+许可+土地制度等管制手段,自上而下共同对日本国土空间用途进行差异化分区管制。

2.5准入审批与转用许可机制

2.5.1前置准入审批

    为使土地得到正确合理的利用,日本围绕自然环境和农林用地的保护、地方历史特色的保护、治山治水等工作,进行土地利用的审批或限制土地的利用。《农地法》规定:为取得饲养家畜的草料,可以提出申请,都道府县知事根据省令规定,对与该申请有关的土地坡度和土性等自然条件、利用情况及其他必要事项进行调查,并根据调查情况进行审批。《湖泊水质保护特别措施法》规定,排放到公共水域的水污染量必须根据湖泊水质保护计划和总理府命令,确定该指定湖泊水质保护计划和批准标准。

2.5.2转用许可审批

    日本的转用许可审批实行的是开发许可证制度,包括两类:一类是以建筑为目的的土地区划变更,一类是土地用途的变更。土地区划的变更是指因新建道路等带来的土地形状的变化;土地用途的变更是指农用地转为建设用地等造成的土地用途重大变化。

    (1)土地区划变更。城市化限制区域,对于一定规模以上的开发行为需要许可;对于小规模的开发以及建筑物用途的变更等行为,根据用途地域限制等有关规定,提出建筑物确认申请即可。《城市再开发法》规定:在开发区域内,已颁发过开发许可的土地上,不得建设建筑物及建设特定工作物,除农林牧副渔设施以外的住宅开发、除国家和都道府县开发主体以外的开发、除公益为目的铁路、医疗等基础设施以外的开发,均需要开发许可。城市化促进区域内1000m2以上的开发或三大都市圈建成区500m2以上的开发需要开发许可。若在与市街地开发实业等预定区域有关的城市规划所规定的区域内进行变更土地性质、修建建筑物、修造其他工作物时,须得到都道府县知事的许可。同时,《建筑标准法》中对申请许可手续、选址许可、施工许可等都有明确的规定。当申请所涉及的开发区域内的土地已被规定为是用途地域、流通业务地区等时,申请所涉及的预定建筑物用途应当符合既定专用地域的标准。

    (2)农地用途变更。《农用地许可标准》中将农地划分为一、二、三类农地,一类农地原则上不允许转用,三类农地允许转用,二类农地是介于二者之间的。对于城市化促进区内的耕地,采用知事通知制度,如果接到了耕地转换通知,则无需征地许可。对于城市化限制区内的耕地,根据农地许可标准给予耕地转用权。关于农业振兴地区的耕地,不得用于其他用途。另外,根据许可的难易程度进行分类和评估,分为纯农田、中耕地、城市周边的农用地和城市耕地。

    (3)闲置土地转用。为提高土地使用效率和防止投机性的囤地行为,《国土利用规划法》专门对闲置土地的认定和利用作了详细的规定。当某块土地被认定为闲置土地时,都道府县知事须通知土地所有人,并提出这块土地的使用计划;然后再对所有者提出必要的建议或劝告,或者对闲置土地进行协议收购,被收购后的闲置土地要以土地利用规划和基本的土地利用计划为依据,对该块土地进行有效和恰当的利用。

2.6补偿及惩处机制

    (1)补偿机制。《土地征用法》详细规定了损失的赔偿,征用或使用土地时,对土地所有人以及关系人造成的损失,征用或使用人必须进行赔偿。赔偿的形式主要有两类:一是货币赔偿为主。包括土地赔偿、残地赔偿、工程费赔偿、迁移费赔偿、附着物赔偿以及使用后难以复原的赔偿等。《城市规划法》也对损失赔偿进行了规定:因城市规划之变更而受损失,则应由预定实施者予以补偿,须在自知道受损失之日起一年内提出。《土地区划整理法施行令》规定,对土地使用、迁移建筑物造成的损失赔偿费以及暂时换地造成的损失补偿费由国库负担。二是置换赔偿为辅。《土地征用法》规定土地所有人或关系人可以向土地征用委员会要求,用土地或与土地相关的所有权以外的权利,顶替全部或一部分被征用的土地以及该土地除所有权以外的权利赔偿。如果被征用土地用于耕作目的,可向征用委员会提出,要求创业人将置换土地修造成耕地。此外,还有代替他人施工赔偿、搬迁赔偿、宅地修造赔偿等。

    (2)惩处机制。《国土利用计划法》罚则规定:对违反第十四条第一款规定,不经批准签订土地买卖合同的人,处以三年以下徒刑和二百万日元以下罚款。《农地法》罚则对不同类型的违法情况明确了不同的行政处罚或处分。《土地区划整理法》规定:对个人施行者、合作社的负责人、全体代表或职员,如因与职务有关而收受或者要求贿赂,处五年以下徒刑,对同时又有其他不法行为者,处七年以下徒刑。《湖泊水质污染防治法》罚则也对不同类型的违法行为进行了详细的规定,分别处以30万日元以下至10万日元以下的罚金。

2.7监督考核机制

    日本对国土空间用途转用的监督管理是全链条式的管理,无论是土地区划的变更还是土地用途的变更都应当依法报批,特别是土地交易审批,实行分级审批制度,针对违法用地的行政处罚、行政处分等都是极其严格的。对于各级政府依照国土空间规划进行用途管制的责任制考核也是极其全面的。另外,日本有多元化的监管主体和强大的大数据技术手段,对国土空间规划及用途分区进行信息共享和实时监测。

3 借鉴与启示

    日本国土空间用途管制体系在优化国土空间资源配置、提高国土空间利用效率、有效保护耕地和资源环境等方面发挥了积极作用。近年来,随着经济社会的飞速发展和工业化、城镇化进程的加快,我国出现了城市盲目扩张、耕地资源锐减的严峻形势,日本的国土空间用途管制体系为我们提供了有益的借鉴:(1)完善的法律制度体系是国土空间用途管制的基础。完善的法律制度体系是编制国土空间规划和实现用途管制的基本依据,包括纵向上不同层级的规划有法可依,横向上主干法律、专项法律和配套法律间的相互衔接。一是日本有关国土空间用途管制的法律大部分都将罚则罚规单独作为一章节。我国的国土空间用途管制也应有强有力的法律制度文件作为支撑,完善相关主干法、专项法和配套法,赋予用途管制充分的法律效力。二是建立有效的用途转用许可制度,转变土地用途须经过审核、批准、颁发许可证等程序。三是要建立完善的督察体系,坚持审批关口前移,尽早遏制违法违规行为。(2)统一协调的国土空间规划体系是国土空间用途管制的依据。为确保国土空间用途管制的科学性、有效性,以及最大程度与当时的经济社会发展水平相适应,日本先后七次调整空间规划,逐步形成了统筹全域空间格局的国土空间布局和区域主体功能划分。一是强化国土空间对各级专项规划的指导约束作用,按照多规合一的空间规划要求,建立纵向一致、横向衔接、区域有别的四级国土空间规划体系,即建立指导性的国家级国土空间规划、政策性的省级国土空间规划、实施性的市县级国土空间规划、操作性的乡镇国土空间规划。二是跨省市的区域性规划范围不是的行政区,而是高度关联性的区域,做好区域规划间的相互衔接非常重要,并根据城乡差别、区域特点因地制宜。三是土地用途管制是国土空间管制制度的核心。日本的《土地基本法》是土地用途管制的基本依据,《国土利用规划法》是土地用途管制目标能否实现的关键。(3)差别化的自然生态空间用途管制体系是国土空间用途管制的核心。日本国土空间用途管制的核心是以国土空间规划为依据,统筹全域格局,明确分区分级。一是丰富多类型用途管制手段,实施总量指标管理和区域目标管制双控。将所有国土空间保护底线纳入指标管控范围,通过各级空间规划和土地利用规划,层层分解下达到各级政府,强化自上而下的管控。二是按照三区三线的划分标准,进行土地用途管制分区,考虑现行《城乡规划法》的相关要求,明确城镇开发边界线和管制规则;总结归纳自然生态空间用途管制试点省份经验,探索自然生态空间实现分层分级分类管理模式,并将好的经验上升为制度在全国推广。三是针对用途管制中的短板,完善用途管制范围。我国在湿地、滩涂、沙地、闲置地等生态空间管制规则还相对比较薄弱,要进一步明确这些类型的空间保护和管制规则。(4)国土空间基础信息平台是国土空间用途管制的保障。信息化平台是国土空间规划和用途管制的必备条件,日本建立了专门的信息中心和空间监测网络,划分了指标体系,研发了五类生态空间的边界模型。一是借鉴日本经验,按照《自然资源部信息化建设方案》要求,加快国土空间信息化平台建设,以自然资源一网一图一平台为基础,利用大数据技术开展各层级国土空间规划和国土空间分区分级管制,研究城镇开发边界、生态红线划定与调整、空间优化和情景分析等智能模型。二是利用大数据技术加强用途管制监管,完善各类生态空间用途管制的用地指标,加强对使用者空间准入前置条件的考核,包括建设项目容积率、绿化率等具体指标。三是日本的国土空间用途管制集中体现了集约有序的精神,三维半的立体国土空间规划、广域城市圈、产业布局,甚至连地下空间都包含其中,发达的地下交通网络、地下甚至是海下仓储都充分进行了具有前瞻性、战略性的规划设计,这些都值得我们研究与借鉴。


摘自《中国国土资源经济》2020,3312:51-58.

扫一扫在手机打开当前页

日本国土空间用途管制经验及对我国的启示

科技外事处 2021-09-08

日本国土空间用途管制经验及对我国的启示

1 日本国土空间用途管制发展历程

    19世纪末,伴随着城市化和工业化进程的加快,日本对空间资源的需求日趋迫切,为实现经济社会的可持续发展,日本从建立土地用途管制开始,不断丰富和完善森林、海洋、草原等各类生态空间的用途管制类型、目标、手段、方式等,逐步建立覆盖全区域、全要素的国土空间用途管制体系。

1.1土地用途管制发展历程

    日本土地用途管制可追溯至1919年颁布的《都市计划法》。该法将都市划分为市街促进区域和市街化控制区域,并对居住专用地域、工业专用地域的建筑物标准、高度、用途、绿化率等做了系列规定,任何人不得在已得到开发许可的开发区域内新建或新设经该开发许可批准的预定建筑物之外的建筑物或特定工作物,且不得改建建筑物、变更用途等,特别是在没有得到开发许可的区域内,若无都道府县知事的许可,不得新建文件规定以外的建筑物。随后,日本又相继颁布了《市街地建筑物法》《道路法》《城市公园法》《城市再开发法》《聚落地域整备法》等法规制度,建立起一套比较健全的城市规划政策体系。

    1950年,考虑到国土自然条件、经济、社会、文化等综合因素,日本制定了第一部《国土综合开发法》,作为日本国土开发的基本依据,并据此逐级编制全国、都道府县、市町村的三级国土空间规划。日本于1962年制定了《全国综合开发规划》,而后又经过多次修订,1974年修订为《国土利用计划法》,开始抑制产业和人口的过度集中,构筑多极分散型的国土开发网络;2005年修订为《国土形成计划法》,重点发展广域地方圈。2015年后,日本更加重视地域文化特色的流动融合,通过了最新一轮的国土形成规划《全国规划——对流促进型国土形成规划》(简称七全综),旨在实现地区间的全方位独立自主发展。

    1952年,为加强国家对农地的管制,保护和巩固农地改革的成果,日本颁布了《农地法》,规定为促进农地事业的发展,购入或借用农地、割草放牧地或开发后可做农地的土地,可以进行流转买卖。农用地用于非农地或割草放牧地时,当事人须得到都道府县知事的许可。随后又多次对《农地法》进行了修订,逐步取消了租借、买卖土地最高限额、最高面积等阻碍农地流转的条款,凡符合规定条件的农业生产法人均有取得农地使用的权力;增设农业经营代理制度”“农用地信托管理等制度,鼓励不具备耕种条件的农民将土地委托给小规模的农业合作社代耕。《农业经营基础强化促进法》《新农业基本法》进一步引导农地向认定农业生产者集中。2005年,修订后的《农业用地促进法》新设了特定法人出租事业,允许非农生产法人参与农地流转。2009年,修订后的《农地法》进一步放宽企业参与农业等行为,对土地权利转移管制和用途转移管制作了弹性规定。

    1989年,日本《土地基本法》明确了与土地有关的基本事项,规定应优先考虑公共福利用地,并根据公共福利用地的特性,在土地的获取、使用、处置等方面进行了规定。为解决土地归属不明问题,1999年修订的《土地基本法》规定土地所有者负责正确使用和管理土地。2019年,日本又启动了新一轮《土地基本法》的修订工作,拟对土地所有者的责任以及地方居民与政府之间的角色进行重新划分和界定。

1.2森林用途管制发展历程

    1897年,日本《森林法》对不同林种的所有权、经营权和使用权进行了规定。1951年,修订的《森林法》指出构建一个森林计划体系,提供森林保护以及明确其他有关林业维护和提高产量的基本问题。另外,该法确立了保安林制度,对不同类型保安林的森林活动设定一些限制,如水源保护林的采伐上限是20公顷。1964年,《林业基本法》规定了林业可持续发展是森林政策的首要目标,森林总产量的增长和生产率的提高是具体指标。2001年,《森林和林业基本法》规定为合理保护森林,国家应对有可能给土地形态和性质的变更以及其他保护森林的活动造成重大障碍的行为,采取必要的管制措施。

    除此之外,日本还颁布了其他有关森林的法律,如《国有林野法》《国有林野改革特别措施法》《促进森林渐伐特别措施法》《木材增产计划》《全国森林计划》《区域森林计划》《森林营林保护实施计划》。

1.3海洋用途管制发展历程

    近年来,日本提出海洋强国战略,将海洋空间开发作为国家生存优先开拓的领域。2004年,第一部《日本海洋白皮书》提出对海洋实施全面管理。2005年,《海洋与日本:21世纪海洋政策建议书》提出制定海洋政策大纲和海洋基本法,成立海洋信息中心,加快海洋政策的实施。2007年,《海洋基本法》提出海洋立国战略的六大理念,即开发利用海洋与保护海洋环境相结合、确保海洋安全、充实海洋科学知识、健全发展海洋产业、综合管理海洋和国际合作、要求国家应对宜于实施一体化管理的海域和陆域进行适当管理。2008年,《海洋基本计划》明确了未来五年日本在海洋管理领域重点开展的工作,随后每隔五年制定一次海洋基本计划。

1.4湿地用途管制发展历程 

    日本目前没有专门的湿地保护法律,有关湿地保护的法律分散在单项自然资源或特定区域保护立法中,如《鸟兽保护及狩猎法》《河川法》等。还有一些法律对涉及湿地保护的生产、开发活动予以管制,《自然环境保护法》规定禁止在特殊区内填埋地表水或拓展湿地的行为,禁止改变特殊区内河流、湖泊、沼泽地水位、水量、流向、排放污水等行为。日本湿地众多,为更好地保护湿地,近年来,成立了湿地保全委员会,拟制定一部专门保护湿地生态系统的湿地保全法

1.5水资源用途管制发展历程

    1964年,日本《河川法》规定河川属于公共资源,河川内的水资源任何人不得据为己有;规定了具有双重用途的建筑物协议办法,若河川管理设施及非河川管理设施或建筑物(以下称其他建筑物)兼有双重作用,则河川管理者和其他建筑物的管理者可协商另行确定管理方法,在行使对河川管理设施的施工、维护或运行时,必须根据建设省令的规定将情况予以通报。《湖泊水质特别保护措施法》规定对排放到公共水域的污染水量进行严格控制,应达到湖泊水质保护的限制标准。同时,为了防止水质污染加剧,对湖泊容纳的排放总量进行削减,并明确削减的总目标、年度目标、手段措施等重要事项。

1.6草原用途管制发展历程

    1950年,日本《牧野法》规定应通过采取适当措施管理牧场并防止牧场退化,原则上,根据当地政府制定的牧野管理规定使用牧野,为了防止其遭受破坏,州长指定了一个受保护的农场,并给出了改善或保护的指示。例如,北海道草地面积达到30hm2以上、内地草地面积达到10hm2以上均需执行此规定。《农地法》规定非经农业委员会的许可,不得随意转让农地或割草放牧地所有权,不得设定或转让地上权、永佃权、抵押权、使用权、借贷权、租赁权或其他以使用和收益为目的的权利。

1.7地下空间用途管制发展历程

    日本地下空间的探索始于19世纪末,初始是在城市地下铺设水道、建设共同沟。20世纪中后期,地下街、地下停车场繁荣发展,基本形成了地下开发利用网络。2000年,《大深度地下公共使用特别措施法》拓展地下40m以下大深度地下空间的开发利用,经营者要取得地下使用许可,应事先按照国土交通省的规定,准备包括经营者名称、业务类型、业务范围概要、预定的开始日期和使用期限、商业计划书、显示业务领域和业务计划的图纸、证明营业所位于地下深处的文件等材料。

2 日本国土空间用途管制基本框架体系

2.1目的任务

    在日本,国家(政府)作为公共利益的代表有两种身份,一种是国土空间管理的受托人,负责经营与管理好国土空间资源,使国家资产增值保值,获得更多收益;一种是国土空间的管家,负责保护好资源环境,防止受到破坏或侵占。基于以上两种身份,国家要通过对国土空间资源进行用途管制,以协调开发与保护的矛盾,促进国土资源的综合保护与可持续利用。

2.2主体和客体

    日本的土地、水、矿产、森林、草原、海洋等国土空间管制主体主要集中在国土交通省和农林水产省。在众多自然资源中,日本把土地资源和水资源作为自然资源管理的主轴单独提取出来,将其作为承载国土空间规划、城市基础设施建设、城市群落及海陆空交通运输系统的基础,加以重点保护和集约节约利用。2001年,日本将国土厅、建设省、运输省、北海道管理局4个机构合并,成立了国土交通省,对自然资源开发、利用和保护实施集中统一管理。农业用地(包括耕地)、林业资源的管理归属农林水产省的农业振兴局。

2.3管制权责划分

    日本国土空间用途管制在法律法规的保障下,自上而下分为三个层级,相关部门具有相对比较清晰的事权边界和职能分工。日本内阁令规定:国家层面,负责制定全国国土空间使用基本事项的国家计划,委托国土交通省对全国国土空间使用的现状和未来前景进行调查,起草全国国土空间规划草案,并充分征求农林水产省、环境省、旅游局等部门的意见,将意见充分反映在国家国土空间规划草案中。都道府县层面,以全国的国土空间规划为基础,制定都道府县区域内的计划,充分征求相关部门的意见和建议,并向国土交通大臣报告,得到审批后,向社会公布。市町村层面,制定市辖区内国土空间开发利用的计划,市政部门举行听证会等形式,充分征求社会公众的意见,经市议会审议通过后向社会公布。

2.4规划管控机制

    (1)总量指标控制。根据《国土形成规划法》,日本将国土利用规划分为三个层面:国家土地利用计划、都道府县域国土使用计划、市町村地区国土利用计划。国家层面制定全国性的国土利用规划,基本城市规划分为两个层面,都道府县负责编制城市规划区域总体规划,市町村负责编制用途地域与地区的详细规划。这三个层面规划运用的都是边界管理方法和总量指标控制法,在城市边界管理范围内,依据全国规划,自上而下明确总量指标,确保了国土利用规划管控目标逐级得到实施。

    (2)分区分级管控。日本将土地利用规划分为5个功能区域:都市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域、自然保全地域。在这5个功能分区的基础上,实行分类分级细化分区的差异化管制政策,上一级规划按照使用强度、农田优良度、产权差异、资源保护度等制定了指标控制标准,并逐级分解到地方圈、都道府县、市町村,结合分区管制+许可+土地制度等管制手段,自上而下共同对日本国土空间用途进行差异化分区管制。

2.5准入审批与转用许可机制

2.5.1前置准入审批

    为使土地得到正确合理的利用,日本围绕自然环境和农林用地的保护、地方历史特色的保护、治山治水等工作,进行土地利用的审批或限制土地的利用。《农地法》规定:为取得饲养家畜的草料,可以提出申请,都道府县知事根据省令规定,对与该申请有关的土地坡度和土性等自然条件、利用情况及其他必要事项进行调查,并根据调查情况进行审批。《湖泊水质保护特别措施法》规定,排放到公共水域的水污染量必须根据湖泊水质保护计划和总理府命令,确定该指定湖泊水质保护计划和批准标准。

2.5.2转用许可审批

    日本的转用许可审批实行的是开发许可证制度,包括两类:一类是以建筑为目的的土地区划变更,一类是土地用途的变更。土地区划的变更是指因新建道路等带来的土地形状的变化;土地用途的变更是指农用地转为建设用地等造成的土地用途重大变化。

    (1)土地区划变更。城市化限制区域,对于一定规模以上的开发行为需要许可;对于小规模的开发以及建筑物用途的变更等行为,根据用途地域限制等有关规定,提出建筑物确认申请即可。《城市再开发法》规定:在开发区域内,已颁发过开发许可的土地上,不得建设建筑物及建设特定工作物,除农林牧副渔设施以外的住宅开发、除国家和都道府县开发主体以外的开发、除公益为目的铁路、医疗等基础设施以外的开发,均需要开发许可。城市化促进区域内1000m2以上的开发或三大都市圈建成区500m2以上的开发需要开发许可。若在与市街地开发实业等预定区域有关的城市规划所规定的区域内进行变更土地性质、修建建筑物、修造其他工作物时,须得到都道府县知事的许可。同时,《建筑标准法》中对申请许可手续、选址许可、施工许可等都有明确的规定。当申请所涉及的开发区域内的土地已被规定为是用途地域、流通业务地区等时,申请所涉及的预定建筑物用途应当符合既定专用地域的标准。

    (2)农地用途变更。《农用地许可标准》中将农地划分为一、二、三类农地,一类农地原则上不允许转用,三类农地允许转用,二类农地是介于二者之间的。对于城市化促进区内的耕地,采用知事通知制度,如果接到了耕地转换通知,则无需征地许可。对于城市化限制区内的耕地,根据农地许可标准给予耕地转用权。关于农业振兴地区的耕地,不得用于其他用途。另外,根据许可的难易程度进行分类和评估,分为纯农田、中耕地、城市周边的农用地和城市耕地。

    (3)闲置土地转用。为提高土地使用效率和防止投机性的囤地行为,《国土利用规划法》专门对闲置土地的认定和利用作了详细的规定。当某块土地被认定为闲置土地时,都道府县知事须通知土地所有人,并提出这块土地的使用计划;然后再对所有者提出必要的建议或劝告,或者对闲置土地进行协议收购,被收购后的闲置土地要以土地利用规划和基本的土地利用计划为依据,对该块土地进行有效和恰当的利用。

2.6补偿及惩处机制

    (1)补偿机制。《土地征用法》详细规定了损失的赔偿,征用或使用土地时,对土地所有人以及关系人造成的损失,征用或使用人必须进行赔偿。赔偿的形式主要有两类:一是货币赔偿为主。包括土地赔偿、残地赔偿、工程费赔偿、迁移费赔偿、附着物赔偿以及使用后难以复原的赔偿等。《城市规划法》也对损失赔偿进行了规定:因城市规划之变更而受损失,则应由预定实施者予以补偿,须在自知道受损失之日起一年内提出。《土地区划整理法施行令》规定,对土地使用、迁移建筑物造成的损失赔偿费以及暂时换地造成的损失补偿费由国库负担。二是置换赔偿为辅。《土地征用法》规定土地所有人或关系人可以向土地征用委员会要求,用土地或与土地相关的所有权以外的权利,顶替全部或一部分被征用的土地以及该土地除所有权以外的权利赔偿。如果被征用土地用于耕作目的,可向征用委员会提出,要求创业人将置换土地修造成耕地。此外,还有代替他人施工赔偿、搬迁赔偿、宅地修造赔偿等。

    (2)惩处机制。《国土利用计划法》罚则规定:对违反第十四条第一款规定,不经批准签订土地买卖合同的人,处以三年以下徒刑和二百万日元以下罚款。《农地法》罚则对不同类型的违法情况明确了不同的行政处罚或处分。《土地区划整理法》规定:对个人施行者、合作社的负责人、全体代表或职员,如因与职务有关而收受或者要求贿赂,处五年以下徒刑,对同时又有其他不法行为者,处七年以下徒刑。《湖泊水质污染防治法》罚则也对不同类型的违法行为进行了详细的规定,分别处以30万日元以下至10万日元以下的罚金。

2.7监督考核机制

    日本对国土空间用途转用的监督管理是全链条式的管理,无论是土地区划的变更还是土地用途的变更都应当依法报批,特别是土地交易审批,实行分级审批制度,针对违法用地的行政处罚、行政处分等都是极其严格的。对于各级政府依照国土空间规划进行用途管制的责任制考核也是极其全面的。另外,日本有多元化的监管主体和强大的大数据技术手段,对国土空间规划及用途分区进行信息共享和实时监测。

3 借鉴与启示

    日本国土空间用途管制体系在优化国土空间资源配置、提高国土空间利用效率、有效保护耕地和资源环境等方面发挥了积极作用。近年来,随着经济社会的飞速发展和工业化、城镇化进程的加快,我国出现了城市盲目扩张、耕地资源锐减的严峻形势,日本的国土空间用途管制体系为我们提供了有益的借鉴:(1)完善的法律制度体系是国土空间用途管制的基础。完善的法律制度体系是编制国土空间规划和实现用途管制的基本依据,包括纵向上不同层级的规划有法可依,横向上主干法律、专项法律和配套法律间的相互衔接。一是日本有关国土空间用途管制的法律大部分都将罚则罚规单独作为一章节。我国的国土空间用途管制也应有强有力的法律制度文件作为支撑,完善相关主干法、专项法和配套法,赋予用途管制充分的法律效力。二是建立有效的用途转用许可制度,转变土地用途须经过审核、批准、颁发许可证等程序。三是要建立完善的督察体系,坚持审批关口前移,尽早遏制违法违规行为。(2)统一协调的国土空间规划体系是国土空间用途管制的依据。为确保国土空间用途管制的科学性、有效性,以及最大程度与当时的经济社会发展水平相适应,日本先后七次调整空间规划,逐步形成了统筹全域空间格局的国土空间布局和区域主体功能划分。一是强化国土空间对各级专项规划的指导约束作用,按照多规合一的空间规划要求,建立纵向一致、横向衔接、区域有别的四级国土空间规划体系,即建立指导性的国家级国土空间规划、政策性的省级国土空间规划、实施性的市县级国土空间规划、操作性的乡镇国土空间规划。二是跨省市的区域性规划范围不是的行政区,而是高度关联性的区域,做好区域规划间的相互衔接非常重要,并根据城乡差别、区域特点因地制宜。三是土地用途管制是国土空间管制制度的核心。日本的《土地基本法》是土地用途管制的基本依据,《国土利用规划法》是土地用途管制目标能否实现的关键。(3)差别化的自然生态空间用途管制体系是国土空间用途管制的核心。日本国土空间用途管制的核心是以国土空间规划为依据,统筹全域格局,明确分区分级。一是丰富多类型用途管制手段,实施总量指标管理和区域目标管制双控。将所有国土空间保护底线纳入指标管控范围,通过各级空间规划和土地利用规划,层层分解下达到各级政府,强化自上而下的管控。二是按照三区三线的划分标准,进行土地用途管制分区,考虑现行《城乡规划法》的相关要求,明确城镇开发边界线和管制规则;总结归纳自然生态空间用途管制试点省份经验,探索自然生态空间实现分层分级分类管理模式,并将好的经验上升为制度在全国推广。三是针对用途管制中的短板,完善用途管制范围。我国在湿地、滩涂、沙地、闲置地等生态空间管制规则还相对比较薄弱,要进一步明确这些类型的空间保护和管制规则。(4)国土空间基础信息平台是国土空间用途管制的保障。信息化平台是国土空间规划和用途管制的必备条件,日本建立了专门的信息中心和空间监测网络,划分了指标体系,研发了五类生态空间的边界模型。一是借鉴日本经验,按照《自然资源部信息化建设方案》要求,加快国土空间信息化平台建设,以自然资源一网一图一平台为基础,利用大数据技术开展各层级国土空间规划和国土空间分区分级管制,研究城镇开发边界、生态红线划定与调整、空间优化和情景分析等智能模型。二是利用大数据技术加强用途管制监管,完善各类生态空间用途管制的用地指标,加强对使用者空间准入前置条件的考核,包括建设项目容积率、绿化率等具体指标。三是日本的国土空间用途管制集中体现了集约有序的精神,三维半的立体国土空间规划、广域城市圈、产业布局,甚至连地下空间都包含其中,发达的地下交通网络、地下甚至是海下仓储都充分进行了具有前瞻性、战略性的规划设计,这些都值得我们研究与借鉴。


摘自《中国国土资源经济》2020,3312:51-58.

半夜他强行挺进了我的体内,我想看一级片,白胖年轻妇女bbw,猫咪免费人成网站在线观看 网站地图