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名称 我国海岸带生态保护和修复政策研究
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2021-01607
主题分类 科技发展 文号
发布日期 2021-08-25 主题词

我国海岸带生态保护和修复政策研究

发布日期:2021-08-25 16:19 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

我国海岸带生态保护和修复政策研究

    我国是一个海洋大国,海岸线漫长,海岸带资源丰富,海岸带地区发挥着重要经济和生态功能效应。改革开放以后,沿海开放城市和沿海省份率先发展,海岸带经济为中国经济发展作出了巨大贡献。但是由于人为开发活动、海洋污染、气候变化等多种因素影响,部分海岸带生态系统被破坏甚至严重退化。因而开展海岸带生态保护和修复工作显得尤为迫切,这是践行新时代生态文明理念的重要举措,对于优化我国生态安全屏障体系、维系生物多样性和提高人民生活质量都具有重要意义。本文结合全国各地已开展的海岸带生态修复工作,总结我国现行政策和制度存在的问题和不足,聚焦海岸带生态保护和修复的特点和需求,从法制保障、管理衔接、统筹规划等方面提出海岸带保护和修复的针对性政策和管理举措建议,以期为全国海岸带生态修复工作提供启示和借鉴。

1 我国海岸带生态保护和修复现状评价

1.1海岸带资源基础

1.1.1海岸带资源总量丰富

    我国大陆海岸线北起中朝交界的鸭绿江口,南至中越交界的北仑河口,穿越辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南11个省、自治区、直辖市,南北纬距跨度大,全长约18000km;岛屿岸线长达14000km,合计总长约32000km。我国的海岸带一般可分为河口岸、基岩岸、沙砾质岸、淤泥质岸、珊瑚礁岸和红树林岸6种基本类型。我国海岸具有突出的海岬和深入的海湾,主要分布在辽东半岛和山东半岛,以及杭州湾以南的浙江、福建和广东沿岸。此外,我国海岸带拥有多样的生态系统类型,分布有红树林、珊瑚礁、滩涂湿地、海草床、海湾、入海河口等近海海洋生态系统。

1.1.2海岸带地区人口众多,经济活跃

    海岸带地区是我国人口聚集、经济发达的地区。我国大陆沿海11个省、自治区、直辖市,以约占全国13.5%的面积,承载了我国43%的人口和57%的国内生产总值,其中海岸带地区城市更是以占全国4.6%的面积承载着全国18.4%的人口,创造了全国约34%的生产总值。

1.1.3海岸带陆域土地开发利用程度较高

    海岸带区域土地利用的集约化程度呈现比较明显的海陆梯度特征,即由海向陆,随着离岸距离增加,土地利用程度综合指数迅速增加并达到峰值(离岸2 km10 km范围是峰值区),而后则总体平稳下降;总体上,向陆2km16km之间的范围土地利用集约化水平高于全国平均值,是海岸带人类活动强度比较突出的区域。

1.2海岸带生态保护和修复工作进展与成效

    近年来,我国沿海省份探索开展了一系列海岸带生态修复工作,取得初步成效,管理机制逐步建立。

1.2.1深入推进海岸带整治重点项目,海岸带生态环境趋稳向好

    我国于2010年起通过中央分成海域使用金支持地方实施海域、海岛和海岸带整治修复及保护项目。据统计,2010-2017年中央财政累计下达专项资金137亿元,支持沿海各地实施270余个海域、海岛和海岸带整治修复和保护项目,以及18个城市实施蓝色海湾整治行动项目。从实践效果看,通过废弃码头拆除、废弃物清理、海域清淤、退养还滩、退堤还海、自然岸线修复、人工岸线整治、离岸潜堤建设、防潮堤修建、滨海观景长廊修建、沙滩整治修复和地质遗迹景观修复等措施,海岸带生态环境呈现明显改善和整体趋稳向好的积极态势。截至2018年年底,全国累计修复岸线约1000km、滨海湿地9600hm2、海岛20个。

1.2.2稳步推进围填海监测和自然岸线保护工作,近岸海域水质有所改善

    近年来,为保护海岸线资源,修复受损自然岸线,自然资源部、生态环境部、财政部、农业农村部等部门开展了大量工作。如生态环境部与沿海地方政府签订责任书,明确入海河流治理目标,加强入海河流污染防治。实现11个沿海省(区、市)中央环保督查全覆盖,对非法围填海、违法违规侵占自然岸线、非法向海排污进行全面督察。在浙江、秦皇岛、青岛、连云港、海口一省四市率先开展湾长制试点工作,探索形成陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的海洋生态环境治理新模式。农业农村部进一步明确水生生物资源保护和补偿有关事项。具体成效如下。

    ①全国大陆自然岸线变化基本稳定。2019年利用遥感技术对全国沿海11个省、自治区、直辖市开展岸线变化监测,全国大陆自然岸线长度稳中有增,部分岸线经过生态整治修复,岸线生态系统功能逐渐恢复。

    ②新增围填海活动占海域面积明显下降。2019年开展遥感监测海域发现1 14处围填海活动,新增占用海域面积较上年减少约73%

    ③近岸海域水质有所改善。根据2019年中国海洋生态环境状况公报,我国近岸海域优良(一类、二类)水质面积比例平均为76.6%,同比上升5.3个百分点;劣四类水质面积比例平均为11.7%,同比下降1.8个百分点。2011-2019年,我国管辖海域富营养化面积总体呈下降趋势。

1.2.3初步建立海岸带政策法规和规划体系,有效规范了海岸带保护与利用

    在政策法规方面,目前国家大法中涉及海岸带生态保护的主要有《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等。1985年颁布的《江苏省海岸带管理暂行规定》和1986年颁布的《上海市滩涂管理暂行规定》,是我国最早的地方性海岸带法规。国家海洋局于2010年印发了《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》,有效规范和指导了海岸带生态修复工作。2015年以来,海岸带生态保护和修复工作进一步加强,随后出台了系列指导海岸带整治修复保护的政策,包括《海岸线保护与利用管理办法》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等,有效加强了对海岸带的保护与利用管理。

    在规划编制方面,我国海岸带规划起步较晚,《山东省海岸带规划》(2007)是全国第一个省域海岸带规划,率先提出了海岸带空间管制分区。在此之前国内相关涉海规划主要关注领域为海域,对海岸带的规划引导不足。《辽宁海岸带保护和利用规划》(2013)是全国首个海岸带保护和利用规划,将辽宁沿海经济带国土空间划分为重点保护功能区和重点建设功能区。2017年,国家海洋局印发《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作指导意见的通知》,广东省编制出台了全国首个省级海岸带综合保护与利用总体规划《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》,随后各沿海省、城市也陆续启动海岸带保护与利用规划编制工作。从目前海岸带规划编制的情况看,相关涉海规划由主要关注海域向陆海统筹转变,海岸带保护与利用的关注度不断加强。

2 我国海岸带现行政策和制度存在的问题

    近年来,我国在海岸带管理工作中取得了不小的成绩,但是在海岸带保护立法执法、海岸带管理协调机制、海岸带规划统筹等方面仍然存在不足之处,从国家和地方层面对于系统开展海岸带生态修复均缺少相应的整体规划和政策。

2.1法律法规不足

2.1.1法律体系尚不健全

    目前,我国还没有一部综合性的海岸带管理法。我国现行法律中有关于海岸带管理及资源利用等方面的规定散见于各相关的法律法规、部门规章、规范性文件中。这些法律法规主要是按管理的部门分类,大多都属于行业性立法,涉及划分管辖区域及利用、资源开发和利用、环境资源保护等各个方面。空间适用范围各异,有的适用于包括海岸带的全部国家领土领水,有的仅适用于海岸带地区的陆上区域,有的仅适用于海岸带地区的海上区域,并没有专门适用于整个海岸带区域的综合管理法律。对很多问题,如海岸带的范围界定、综合性的管理体制等没有作出统一规定,导致海岸带管理权属的模糊。

2.1.2陆海统筹协调问题未充分解决

    海岸带是陆海相互作用的交错地带,由水域和陆域共同组成。陆地一侧区域适用陆地的规划和法律制度,如土地利用规划、城市规划、《土地管理法》等;海洋一侧区域适用海洋的规划和法律制度,如海洋主体功能区规划、《海域使用管理法》等。目前的陆地与海洋各自的法律制度之间缺乏足够的配合与呼应,《海洋环境保护法》中对海岸带生态保护和修复问题的有关规定较为简略和缺乏原则性。《关于发展海洋经济,加快建设海洋强国工作情况的报告》指出,我国海岸带地区仍处于陆海统筹发展水平整体较低,陆海空间功能布局、基础设施建设、资源配置等协调不够,区域流域海域环境整治与灾害防治协同不足的状态”。由此可见,海岸带地区的陆海统筹治理协调问题尚未得到充分解决。

2.2管理衔接不足

    我国现行的海岸带管理体制基本上是统分结合、综合管理与行业管理相交叉的复合管理体制。海岸带管理上职责分属不同行政部门,涉及海洋、环保、渔政、海事、边防等部门,分级分层管理模式,缺少统一的管理部门。生态修复属于公益性项目,其具体工作则是多种力量和多种成分的集合,工作主体、目的和界限都有所不同,涉及项目可行性审批、海域和土地使用审批、环境影响评价以及资金使用绩效等各领域的法规和政策,具有跨学科、跨专业和跨地域的特性。

    从各地的海岸带管理机构运作情况来看,大部分运行不畅。如山东青岛尝试采用新成立海岸带综合管理机构的方式,按照1995年颁布的《青岛市海岸带规划管理规定》,青岛应成立海岸带规划管理委员会,承担协调海岸带管理、重大事项审议等职能,但由于该机构人员设置与市城乡规划委员会基本相同,因此搁置多年,一直未能真正建立起来。又如有城市在现有部门加挂海岸带综合管理职能,但普遍存在机构设置等级不高、协调事务困难、人员配置难以保障等问题,使得综合管理的职能在该部门逐渐淡化。

    2018年,自然资源部组建以来,国土空间生态修复作为其核心职责之一,部国土空间生态修复司负责国土空间修复的政策研究和规划、生态保护补偿及重要自然资源的生态修复工作,对海洋资源的修复提出了要求,基于陆海统筹下的海岸带生态修复愈发急迫。

2.3统筹规划不足

    一是相关规划陆海统筹不足,陆域与海洋规划不协调。由于大多数城市陆域和海域规划相对独立,原国土、规划部门主要负责陆域规划,原海洋部门负责海域规划,不同的编制主体导致坐标不一致、规划管理分区冲突、管理标准不统一等多规不协调现象,进而导致陆域与海洋规划管理工作不协调。

    二是涉海规划主要停留在宏观层面,落地实施性不强。目前已编制的海岸带规划以经济发展规划居多,主要着眼于整合沿海地带的空间资源,协调港口、产业、基础设施和城镇发展,优化利用沿海地带的资源,构筑沿海经济发展带,但这类规划主要是宏观指导,落地实施性不强,如《浙江省海洋主体功能区规划》(2017)、《广东省沿海经济带综合发展规划(2017-2030年)》等。海岸带规划建设管理主要依靠各地出台的土地利用总体规划和城乡规划指导,这类规划对海岸带陆域进行了用地类型和功能划分,但对近岸海域做功能分区引导不足。

    三是缺乏系统性的海岸带生态保护修复规划。从国家已编制的涉海修复规划和方案来看,目前仍缺少系统性、针对性的科学规划指导海洋生态修复工作。根据自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,亟须出台《全国海岸带生态保护修复规划》。地方层面,已出台的海域、海岛和海岸带整治修复保护规划或修复行动方案,大多没有体现陆海统筹的理念,较少从生态系统修复的角度统筹编制行政区内的海洋生态保护修复规划。目前已实施的蓝色海湾和生态岛礁整治和修复项目,缺乏统一规划指导,存在分散化和碎片化修复现象;修复过程中也存在参与实施部门之间统筹协调不足,难以实现预期效果等现象。

3 我国海岸带生态保护和修复的政策建议

3.1加强海岸带法律法规制度建设

    海岸带地区的生态保护和修复涉及社会关系的诸多方面,包括资源开发、环境保护、经济发展、权益维护等,因此与海岸带管理相关的法律法规也很多。虽然我国在海岸带管理立法方面已有一些进展,但现阶段随着海洋经济的蓬勃发展和海岸带环境问题的不断出现,必须协调现有的各项涉海法律法规的适用性,完善我国现行的海岸带管理法律框架,制定我国的《海岸带综合管理法》,以立法保障的形式,提高我国海岸带综合管理水平。

3.1.1推动制定我国《海岸带综合管理法》

    面对缺乏专门的海岸带管理法的情况,考虑到相关行业法之间存在的管辖权重叠等问题,需进一步加强立法调研和协调,推动我国《海岸带综合管理法》的立法进程。

    加强立法调研和规划,逐步解决适用范围重叠问题。对现行相关部门法的条款进行全面分析,明确海岸带管理的难点,如海岸带的界定、管理机构重叠、部门协调等问题,应在法律中予以明确,避免出现争议。在各种立法调研的基础上,进行立法规划,努力协调各涉海部门的思想认识,力争在立法的必要性和紧迫性上达成基本一致的原则性认识;努力协调好与现行法律制度的关系,将拟颁布的《海岸带综合管理法》与各行业法之间可能产生的适用范围重叠问题一一列举出来,加以分析、论证,提出解决方案。

    借鉴国际先进立法经验,明确立法框架和主要内容。以构建统筹协调机制为核心内容,以陆海统筹、部门协调和区域协调为目标,将海岸带地区的整体性作为出发点,从协调海岸带地区经济的发展和保护海岸带资源的角度出发,将海岸带视为一个特殊的国土地带,推动《海岸带综合管理法》的立法工作。借鉴国内外经验,我国《海岸带综合管理法》主要内容建议包含立法目的、海岸带范围、综合管理体制、执法主体、政策制度等。

3.1.2鼓励各地研究出台地方性海岸带管理条例

    地区性的海岸带管理法规不断涌现,大大推动了地方海岸带管理实践的开展和海岸带生态环境质量的改善,也为我国的海岸带管理立法提供了技术支持和经验。鼓励沿海各省、直辖市、自治区,借鉴《青岛市海岸带规划管理规定》《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》等的有益经验,依据上位法有关要求,结合自身实际情况,研究制定地方性海岸带管理条例、海岸带生态修复条例等,推动地方海岸带资源管理走上法制化、规范化的管理轨道。

3.2多规融合编制海岸带综合规划

    海岸带是典型的社会—经济—自然复合生态系统,人类社会与生态系统的相互作用显著;从目前海岸带生态保护修复情况来看,仍缺乏基于陆海统筹,并具有综合性、系统性的规划作为指导。传统的涉海规划存在陆海不统筹、“多规”冲突和落地实施性不强等问题,已不能满足海岸带综合保护与利用需求,接下来应与新一轮国土空间规划体系构建相衔接,陆海统筹细化海岸带功能分区,明确海岸带保护与利用管理要求,并进一步制定专项规划,启动一批海岸带生态保护和修复的试点工程,切实发挥规划对科学开发利用自然资源和切实保护生态环境的基础性、导向性和统筹性作用。

3.2.1构建陆海一体的国土空间规划体系

    陆海统筹编制国土空间总体规划。在总体规划层面,重点划定管控底线和规划分区,细化海域功能分区,制定海岸线分类分段管控要求,统筹海岸带用地用海结构,构建陆海一体的生态保护网络体系,全面统筹海岸带资源能源开发利用、公共设施布局、空间形态与风貌塑造、公共安全与防灾、生态保护与修复等各项支撑要素,从法定规划层面统筹陆海规划管理工作,指导后续专项规划与详细规划开展。

    探索编制陆海一体的海岸带地区详细规划。根据新一轮国家机构改革要求,按照国土空间规划新思路,将海岸带地区法定图则规划范围进一步拓展到海域范围,综合规划海岸带使用功能、空间布局、设施安排、空间形态等内容,并提出专门的海岸带详细规划控制要素和技术指引,切实指导海岸带开发建设。

3.2.2编制海岸带生态保护和修复建设规划

    在《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》基础上,加快制定《海岸带生态保护和修复重大工程建设规划》,明确海岸带保护与修复的总体要求和目标。各地根据实际情况编制专项规划,指导工作具体开展。

    明确从生态系统角度保护与修复海岸带的规划理念。规划编制应从生态系统的角度综合考虑陆域、潮间带、海洋生态系统的有机联系,坚持山水林田湖草生命共同体理念,遵循海岸带生态系统的整体性、系统性、连通性及其内在规律,加强与长江流域、黄河流域和其他区域性生态修复规划的对接,统筹考虑陆海的相互作用和动态变化,系统研究确定各项保护修复任务的具体建设内容和措施,营造由海向陆的自然过渡空间,恢复海陆生态系统的自然衔接,提升海岸带生态功能,体现综合治理,突出整体效益。

    陆海统筹构建海岸带生态保护网络格局。充分协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线以及各类海域保护线,细化海岸带保护与利用功能分区,重点划定海岸带生态功能分区,明确功能区的保护范围、功能定位、生态保护要点、生态修复措施建议、生态产品供给方式等内容;制定各类功能分区管制要求,重点细化红树林、珊瑚礁、海草床、滨海湿地等典型海洋生态类型以及各类自然保护区管制要求。在功能分区基础上,结合生态功能敏感重要区域和受损严重区域的空间分布,进一步提出开展生态修复的重点区域,作为规划实施的优先区。

    确定海岸带生态保护和修复的重点任务。结合遥感影像分析,识别拟开展生态修复的区域原有生态系统类型和结构,以尽可能恢复自然状态和生态系统整体性为目标,以近自然、生态化为标准,合理选择生态保护或修复技术措施,并配套制定相关管理措施,指导生态修复工程选择。妥善协调生态修复与适度利用的关系,充分参考当地生态系统开展修复方案设计,明确目标生态系统的关键属性,根据每一类属性设计修复方案,并制定相应修复目标与具体任务。在符合国土空间规划管控要求,不对生态功能造成破坏的基础上,允许开展修复区域的适度利用,将科学教育、休闲娱乐、文化传统与修复成果通过制度保障有机结合,形成相互促进的持续的生态修复效果维护机制。

    强化海岸带生态保护与修复实施保障。从规划协调管理机制、生态用地保障、修复技术支撑、监测评估、经费保障支撑等方面提出保障机制,明确各项工作部门职责分工,切实推进工作落实。

    启动一批海岸带生态修复试点工程。从典型海洋生态类型的系统保护和修复、近岸海域海洋水动力条件恢复、海岸带生态多样性保护与生态服务功能提升、海岸带综合防灾减灾、海岛生态系统保护和修复等方面开展近期试点工作,以点带面全面加强海岸带生态保护和修复工作,提升海岸带生态系统质量和生态服务水平。

3.2.3加强涉海专项规划协调

    以国土空间总体规划为顶层设计,以海岸带专项规划为支撑,加强生态环境、林业、国土、农业、水利、海洋、渔业、交通等各类涉海专项规划协调,在落实海岸带保护和利用功能分区管制要求、海岸线分类分段管控要求、维护海岸带生态保护网络格局完整性以及衔接海岸带生态保护修复重点区域等的基础上,结合专项规划需求进一步安排功能布局、设施建设以及细化建设要求等,确保各涉海专项规划多规合一。重点统筹协调用地规划,完善生态用地保障,根据各类型生态修复项目工程建设用地需求,针对性解决海岸带生态保护与修复必须的建设用地。充分协调生态保护红线,将红树林、珊瑚礁、海草床、重要滨海湿地等生态系统和生态重点地区纳入生态保护红线,实施严格保护。

 

摘自《国土资源情报》2021年第4

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我国海岸带生态保护和修复政策研究

科技外事处 2021-08-25

我国海岸带生态保护和修复政策研究

    我国是一个海洋大国,海岸线漫长,海岸带资源丰富,海岸带地区发挥着重要经济和生态功能效应。改革开放以后,沿海开放城市和沿海省份率先发展,海岸带经济为中国经济发展作出了巨大贡献。但是由于人为开发活动、海洋污染、气候变化等多种因素影响,部分海岸带生态系统被破坏甚至严重退化。因而开展海岸带生态保护和修复工作显得尤为迫切,这是践行新时代生态文明理念的重要举措,对于优化我国生态安全屏障体系、维系生物多样性和提高人民生活质量都具有重要意义。本文结合全国各地已开展的海岸带生态修复工作,总结我国现行政策和制度存在的问题和不足,聚焦海岸带生态保护和修复的特点和需求,从法制保障、管理衔接、统筹规划等方面提出海岸带保护和修复的针对性政策和管理举措建议,以期为全国海岸带生态修复工作提供启示和借鉴。

1 我国海岸带生态保护和修复现状评价

1.1海岸带资源基础

1.1.1海岸带资源总量丰富

    我国大陆海岸线北起中朝交界的鸭绿江口,南至中越交界的北仑河口,穿越辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南11个省、自治区、直辖市,南北纬距跨度大,全长约18000km;岛屿岸线长达14000km,合计总长约32000km。我国的海岸带一般可分为河口岸、基岩岸、沙砾质岸、淤泥质岸、珊瑚礁岸和红树林岸6种基本类型。我国海岸具有突出的海岬和深入的海湾,主要分布在辽东半岛和山东半岛,以及杭州湾以南的浙江、福建和广东沿岸。此外,我国海岸带拥有多样的生态系统类型,分布有红树林、珊瑚礁、滩涂湿地、海草床、海湾、入海河口等近海海洋生态系统。

1.1.2海岸带地区人口众多,经济活跃

    海岸带地区是我国人口聚集、经济发达的地区。我国大陆沿海11个省、自治区、直辖市,以约占全国13.5%的面积,承载了我国43%的人口和57%的国内生产总值,其中海岸带地区城市更是以占全国4.6%的面积承载着全国18.4%的人口,创造了全国约34%的生产总值。

1.1.3海岸带陆域土地开发利用程度较高

    海岸带区域土地利用的集约化程度呈现比较明显的海陆梯度特征,即由海向陆,随着离岸距离增加,土地利用程度综合指数迅速增加并达到峰值(离岸2 km10 km范围是峰值区),而后则总体平稳下降;总体上,向陆2km16km之间的范围土地利用集约化水平高于全国平均值,是海岸带人类活动强度比较突出的区域。

1.2海岸带生态保护和修复工作进展与成效

    近年来,我国沿海省份探索开展了一系列海岸带生态修复工作,取得初步成效,管理机制逐步建立。

1.2.1深入推进海岸带整治重点项目,海岸带生态环境趋稳向好

    我国于2010年起通过中央分成海域使用金支持地方实施海域、海岛和海岸带整治修复及保护项目。据统计,2010-2017年中央财政累计下达专项资金137亿元,支持沿海各地实施270余个海域、海岛和海岸带整治修复和保护项目,以及18个城市实施蓝色海湾整治行动项目。从实践效果看,通过废弃码头拆除、废弃物清理、海域清淤、退养还滩、退堤还海、自然岸线修复、人工岸线整治、离岸潜堤建设、防潮堤修建、滨海观景长廊修建、沙滩整治修复和地质遗迹景观修复等措施,海岸带生态环境呈现明显改善和整体趋稳向好的积极态势。截至2018年年底,全国累计修复岸线约1000km、滨海湿地9600hm2、海岛20个。

1.2.2稳步推进围填海监测和自然岸线保护工作,近岸海域水质有所改善

    近年来,为保护海岸线资源,修复受损自然岸线,自然资源部、生态环境部、财政部、农业农村部等部门开展了大量工作。如生态环境部与沿海地方政府签订责任书,明确入海河流治理目标,加强入海河流污染防治。实现11个沿海省(区、市)中央环保督查全覆盖,对非法围填海、违法违规侵占自然岸线、非法向海排污进行全面督察。在浙江、秦皇岛、青岛、连云港、海口一省四市率先开展湾长制试点工作,探索形成陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的海洋生态环境治理新模式。农业农村部进一步明确水生生物资源保护和补偿有关事项。具体成效如下。

    ①全国大陆自然岸线变化基本稳定。2019年利用遥感技术对全国沿海11个省、自治区、直辖市开展岸线变化监测,全国大陆自然岸线长度稳中有增,部分岸线经过生态整治修复,岸线生态系统功能逐渐恢复。

    ②新增围填海活动占海域面积明显下降。2019年开展遥感监测海域发现1 14处围填海活动,新增占用海域面积较上年减少约73%

    ③近岸海域水质有所改善。根据2019年中国海洋生态环境状况公报,我国近岸海域优良(一类、二类)水质面积比例平均为76.6%,同比上升5.3个百分点;劣四类水质面积比例平均为11.7%,同比下降1.8个百分点。2011-2019年,我国管辖海域富营养化面积总体呈下降趋势。

1.2.3初步建立海岸带政策法规和规划体系,有效规范了海岸带保护与利用

    在政策法规方面,目前国家大法中涉及海岸带生态保护的主要有《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等。1985年颁布的《江苏省海岸带管理暂行规定》和1986年颁布的《上海市滩涂管理暂行规定》,是我国最早的地方性海岸带法规。国家海洋局于2010年印发了《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》,有效规范和指导了海岸带生态修复工作。2015年以来,海岸带生态保护和修复工作进一步加强,随后出台了系列指导海岸带整治修复保护的政策,包括《海岸线保护与利用管理办法》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等,有效加强了对海岸带的保护与利用管理。

    在规划编制方面,我国海岸带规划起步较晚,《山东省海岸带规划》(2007)是全国第一个省域海岸带规划,率先提出了海岸带空间管制分区。在此之前国内相关涉海规划主要关注领域为海域,对海岸带的规划引导不足。《辽宁海岸带保护和利用规划》(2013)是全国首个海岸带保护和利用规划,将辽宁沿海经济带国土空间划分为重点保护功能区和重点建设功能区。2017年,国家海洋局印发《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作指导意见的通知》,广东省编制出台了全国首个省级海岸带综合保护与利用总体规划《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》,随后各沿海省、城市也陆续启动海岸带保护与利用规划编制工作。从目前海岸带规划编制的情况看,相关涉海规划由主要关注海域向陆海统筹转变,海岸带保护与利用的关注度不断加强。

2 我国海岸带现行政策和制度存在的问题

    近年来,我国在海岸带管理工作中取得了不小的成绩,但是在海岸带保护立法执法、海岸带管理协调机制、海岸带规划统筹等方面仍然存在不足之处,从国家和地方层面对于系统开展海岸带生态修复均缺少相应的整体规划和政策。

2.1法律法规不足

2.1.1法律体系尚不健全

    目前,我国还没有一部综合性的海岸带管理法。我国现行法律中有关于海岸带管理及资源利用等方面的规定散见于各相关的法律法规、部门规章、规范性文件中。这些法律法规主要是按管理的部门分类,大多都属于行业性立法,涉及划分管辖区域及利用、资源开发和利用、环境资源保护等各个方面。空间适用范围各异,有的适用于包括海岸带的全部国家领土领水,有的仅适用于海岸带地区的陆上区域,有的仅适用于海岸带地区的海上区域,并没有专门适用于整个海岸带区域的综合管理法律。对很多问题,如海岸带的范围界定、综合性的管理体制等没有作出统一规定,导致海岸带管理权属的模糊。

2.1.2陆海统筹协调问题未充分解决

    海岸带是陆海相互作用的交错地带,由水域和陆域共同组成。陆地一侧区域适用陆地的规划和法律制度,如土地利用规划、城市规划、《土地管理法》等;海洋一侧区域适用海洋的规划和法律制度,如海洋主体功能区规划、《海域使用管理法》等。目前的陆地与海洋各自的法律制度之间缺乏足够的配合与呼应,《海洋环境保护法》中对海岸带生态保护和修复问题的有关规定较为简略和缺乏原则性。《关于发展海洋经济,加快建设海洋强国工作情况的报告》指出,我国海岸带地区仍处于陆海统筹发展水平整体较低,陆海空间功能布局、基础设施建设、资源配置等协调不够,区域流域海域环境整治与灾害防治协同不足的状态”。由此可见,海岸带地区的陆海统筹治理协调问题尚未得到充分解决。

2.2管理衔接不足

    我国现行的海岸带管理体制基本上是统分结合、综合管理与行业管理相交叉的复合管理体制。海岸带管理上职责分属不同行政部门,涉及海洋、环保、渔政、海事、边防等部门,分级分层管理模式,缺少统一的管理部门。生态修复属于公益性项目,其具体工作则是多种力量和多种成分的集合,工作主体、目的和界限都有所不同,涉及项目可行性审批、海域和土地使用审批、环境影响评价以及资金使用绩效等各领域的法规和政策,具有跨学科、跨专业和跨地域的特性。

    从各地的海岸带管理机构运作情况来看,大部分运行不畅。如山东青岛尝试采用新成立海岸带综合管理机构的方式,按照1995年颁布的《青岛市海岸带规划管理规定》,青岛应成立海岸带规划管理委员会,承担协调海岸带管理、重大事项审议等职能,但由于该机构人员设置与市城乡规划委员会基本相同,因此搁置多年,一直未能真正建立起来。又如有城市在现有部门加挂海岸带综合管理职能,但普遍存在机构设置等级不高、协调事务困难、人员配置难以保障等问题,使得综合管理的职能在该部门逐渐淡化。

    2018年,自然资源部组建以来,国土空间生态修复作为其核心职责之一,部国土空间生态修复司负责国土空间修复的政策研究和规划、生态保护补偿及重要自然资源的生态修复工作,对海洋资源的修复提出了要求,基于陆海统筹下的海岸带生态修复愈发急迫。

2.3统筹规划不足

    一是相关规划陆海统筹不足,陆域与海洋规划不协调。由于大多数城市陆域和海域规划相对独立,原国土、规划部门主要负责陆域规划,原海洋部门负责海域规划,不同的编制主体导致坐标不一致、规划管理分区冲突、管理标准不统一等多规不协调现象,进而导致陆域与海洋规划管理工作不协调。

    二是涉海规划主要停留在宏观层面,落地实施性不强。目前已编制的海岸带规划以经济发展规划居多,主要着眼于整合沿海地带的空间资源,协调港口、产业、基础设施和城镇发展,优化利用沿海地带的资源,构筑沿海经济发展带,但这类规划主要是宏观指导,落地实施性不强,如《浙江省海洋主体功能区规划》(2017)、《广东省沿海经济带综合发展规划(2017-2030年)》等。海岸带规划建设管理主要依靠各地出台的土地利用总体规划和城乡规划指导,这类规划对海岸带陆域进行了用地类型和功能划分,但对近岸海域做功能分区引导不足。

    三是缺乏系统性的海岸带生态保护修复规划。从国家已编制的涉海修复规划和方案来看,目前仍缺少系统性、针对性的科学规划指导海洋生态修复工作。根据自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,亟须出台《全国海岸带生态保护修复规划》。地方层面,已出台的海域、海岛和海岸带整治修复保护规划或修复行动方案,大多没有体现陆海统筹的理念,较少从生态系统修复的角度统筹编制行政区内的海洋生态保护修复规划。目前已实施的蓝色海湾和生态岛礁整治和修复项目,缺乏统一规划指导,存在分散化和碎片化修复现象;修复过程中也存在参与实施部门之间统筹协调不足,难以实现预期效果等现象。

3 我国海岸带生态保护和修复的政策建议

3.1加强海岸带法律法规制度建设

    海岸带地区的生态保护和修复涉及社会关系的诸多方面,包括资源开发、环境保护、经济发展、权益维护等,因此与海岸带管理相关的法律法规也很多。虽然我国在海岸带管理立法方面已有一些进展,但现阶段随着海洋经济的蓬勃发展和海岸带环境问题的不断出现,必须协调现有的各项涉海法律法规的适用性,完善我国现行的海岸带管理法律框架,制定我国的《海岸带综合管理法》,以立法保障的形式,提高我国海岸带综合管理水平。

3.1.1推动制定我国《海岸带综合管理法》

    面对缺乏专门的海岸带管理法的情况,考虑到相关行业法之间存在的管辖权重叠等问题,需进一步加强立法调研和协调,推动我国《海岸带综合管理法》的立法进程。

    加强立法调研和规划,逐步解决适用范围重叠问题。对现行相关部门法的条款进行全面分析,明确海岸带管理的难点,如海岸带的界定、管理机构重叠、部门协调等问题,应在法律中予以明确,避免出现争议。在各种立法调研的基础上,进行立法规划,努力协调各涉海部门的思想认识,力争在立法的必要性和紧迫性上达成基本一致的原则性认识;努力协调好与现行法律制度的关系,将拟颁布的《海岸带综合管理法》与各行业法之间可能产生的适用范围重叠问题一一列举出来,加以分析、论证,提出解决方案。

    借鉴国际先进立法经验,明确立法框架和主要内容。以构建统筹协调机制为核心内容,以陆海统筹、部门协调和区域协调为目标,将海岸带地区的整体性作为出发点,从协调海岸带地区经济的发展和保护海岸带资源的角度出发,将海岸带视为一个特殊的国土地带,推动《海岸带综合管理法》的立法工作。借鉴国内外经验,我国《海岸带综合管理法》主要内容建议包含立法目的、海岸带范围、综合管理体制、执法主体、政策制度等。

3.1.2鼓励各地研究出台地方性海岸带管理条例

    地区性的海岸带管理法规不断涌现,大大推动了地方海岸带管理实践的开展和海岸带生态环境质量的改善,也为我国的海岸带管理立法提供了技术支持和经验。鼓励沿海各省、直辖市、自治区,借鉴《青岛市海岸带规划管理规定》《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》等的有益经验,依据上位法有关要求,结合自身实际情况,研究制定地方性海岸带管理条例、海岸带生态修复条例等,推动地方海岸带资源管理走上法制化、规范化的管理轨道。

3.2多规融合编制海岸带综合规划

    海岸带是典型的社会—经济—自然复合生态系统,人类社会与生态系统的相互作用显著;从目前海岸带生态保护修复情况来看,仍缺乏基于陆海统筹,并具有综合性、系统性的规划作为指导。传统的涉海规划存在陆海不统筹、“多规”冲突和落地实施性不强等问题,已不能满足海岸带综合保护与利用需求,接下来应与新一轮国土空间规划体系构建相衔接,陆海统筹细化海岸带功能分区,明确海岸带保护与利用管理要求,并进一步制定专项规划,启动一批海岸带生态保护和修复的试点工程,切实发挥规划对科学开发利用自然资源和切实保护生态环境的基础性、导向性和统筹性作用。

3.2.1构建陆海一体的国土空间规划体系

    陆海统筹编制国土空间总体规划。在总体规划层面,重点划定管控底线和规划分区,细化海域功能分区,制定海岸线分类分段管控要求,统筹海岸带用地用海结构,构建陆海一体的生态保护网络体系,全面统筹海岸带资源能源开发利用、公共设施布局、空间形态与风貌塑造、公共安全与防灾、生态保护与修复等各项支撑要素,从法定规划层面统筹陆海规划管理工作,指导后续专项规划与详细规划开展。

    探索编制陆海一体的海岸带地区详细规划。根据新一轮国家机构改革要求,按照国土空间规划新思路,将海岸带地区法定图则规划范围进一步拓展到海域范围,综合规划海岸带使用功能、空间布局、设施安排、空间形态等内容,并提出专门的海岸带详细规划控制要素和技术指引,切实指导海岸带开发建设。

3.2.2编制海岸带生态保护和修复建设规划

    在《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》基础上,加快制定《海岸带生态保护和修复重大工程建设规划》,明确海岸带保护与修复的总体要求和目标。各地根据实际情况编制专项规划,指导工作具体开展。

    明确从生态系统角度保护与修复海岸带的规划理念。规划编制应从生态系统的角度综合考虑陆域、潮间带、海洋生态系统的有机联系,坚持山水林田湖草生命共同体理念,遵循海岸带生态系统的整体性、系统性、连通性及其内在规律,加强与长江流域、黄河流域和其他区域性生态修复规划的对接,统筹考虑陆海的相互作用和动态变化,系统研究确定各项保护修复任务的具体建设内容和措施,营造由海向陆的自然过渡空间,恢复海陆生态系统的自然衔接,提升海岸带生态功能,体现综合治理,突出整体效益。

    陆海统筹构建海岸带生态保护网络格局。充分协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线以及各类海域保护线,细化海岸带保护与利用功能分区,重点划定海岸带生态功能分区,明确功能区的保护范围、功能定位、生态保护要点、生态修复措施建议、生态产品供给方式等内容;制定各类功能分区管制要求,重点细化红树林、珊瑚礁、海草床、滨海湿地等典型海洋生态类型以及各类自然保护区管制要求。在功能分区基础上,结合生态功能敏感重要区域和受损严重区域的空间分布,进一步提出开展生态修复的重点区域,作为规划实施的优先区。

    确定海岸带生态保护和修复的重点任务。结合遥感影像分析,识别拟开展生态修复的区域原有生态系统类型和结构,以尽可能恢复自然状态和生态系统整体性为目标,以近自然、生态化为标准,合理选择生态保护或修复技术措施,并配套制定相关管理措施,指导生态修复工程选择。妥善协调生态修复与适度利用的关系,充分参考当地生态系统开展修复方案设计,明确目标生态系统的关键属性,根据每一类属性设计修复方案,并制定相应修复目标与具体任务。在符合国土空间规划管控要求,不对生态功能造成破坏的基础上,允许开展修复区域的适度利用,将科学教育、休闲娱乐、文化传统与修复成果通过制度保障有机结合,形成相互促进的持续的生态修复效果维护机制。

    强化海岸带生态保护与修复实施保障。从规划协调管理机制、生态用地保障、修复技术支撑、监测评估、经费保障支撑等方面提出保障机制,明确各项工作部门职责分工,切实推进工作落实。

    启动一批海岸带生态修复试点工程。从典型海洋生态类型的系统保护和修复、近岸海域海洋水动力条件恢复、海岸带生态多样性保护与生态服务功能提升、海岸带综合防灾减灾、海岛生态系统保护和修复等方面开展近期试点工作,以点带面全面加强海岸带生态保护和修复工作,提升海岸带生态系统质量和生态服务水平。

3.2.3加强涉海专项规划协调

    以国土空间总体规划为顶层设计,以海岸带专项规划为支撑,加强生态环境、林业、国土、农业、水利、海洋、渔业、交通等各类涉海专项规划协调,在落实海岸带保护和利用功能分区管制要求、海岸线分类分段管控要求、维护海岸带生态保护网络格局完整性以及衔接海岸带生态保护修复重点区域等的基础上,结合专项规划需求进一步安排功能布局、设施建设以及细化建设要求等,确保各涉海专项规划多规合一。重点统筹协调用地规划,完善生态用地保障,根据各类型生态修复项目工程建设用地需求,针对性解决海岸带生态保护与修复必须的建设用地。充分协调生态保护红线,将红树林、珊瑚礁、海草床、重要滨海湿地等生态系统和生态重点地区纳入生态保护红线,实施严格保护。

 

摘自《国土资源情报》2021年第4

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