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名称 乡村振兴视角下“点状供地”政策的探索与实践
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2021-01610
主题分类 科技发展 文号
发布日期 2021-08-25 主题词

乡村振兴视角下“点状供地”政策的探索与实践

发布日期:2021-08-25 17:00 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

乡村振兴视角下“点状供地”政策的探索与实践

    2021年,中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,提出“完善盘活农村存量建设用地政策,实行负面清单管理,优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要,探索灵活多样的供地新方式”。随后,自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》,提出“利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必需的配套设施建设,可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下,在村庄建设边界外安排少量建设用地,按比例和面积进行适当控制。具体用地准入条件、退出条件等由各省(区、市)制定,并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式”。由此可见,国家高度重视乡村一、二、三产融合发展中的用地问题,通过出台相关政策文件,为地方探索“点状供地”等乡村产业供地新模式,破解乡村产业用地难题,提供了重要的政策保障。

1“点状供地”政策的发展历程

    相对于“片状供地”模式,“点状供地”模式把项目用地的区域分成生态保留用地和永久性建设用地。其中,永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可只征不转,按租赁、托管等方式供给项目使用。该模式有效保障了政府、开发商、农民三方的利益,提升了投资者与农民的积极性。近年来,安徽、重庆、浙江、广东、四川、海南等地相继开展了“点状供地”的探索实践,并颁布了相应的地方性政策法规。笔者大致梳理了“点状供地”政策发展历程。

    第一阶段:地方项目探索。为解决山地、农村等郊野地区休闲旅游项目用地难题,浙江省率先开展“点状供地”的创新探索,产生了浙江德清县莫干山裸心谷、云和县云栖民宿等一批乡村振兴示范项目。由于休闲旅游项目开发大多依托于山地、森林、水体等自然生态空间,建设用地本身规模小且分散,所以采用“点状供地”方式,既能减少占用建设用地指标,又能降低企业建设旅游项目成本,解决了乡村休闲旅游项目落地问题,同时还能盘活乡村土地资产,带动农民致富及产业融合发展。

    第二阶段:省级试点创新。浙江“点状供地”的成功经验,推动了同样山多地少的重庆及休闲旅游产业发达的四川等地区开展“点状供地”的探索实践。重庆市提出,对确有需要开发休闲农业、乡村旅游等建设项目的,探索实行规划点状布局和用地点状征地方式。四川省提出,通过探索实施“点状供地”、先租后让、租让结合、盘活存量资源等方式保障农村产业用地供给。除休闲旅游项目外,还应考虑山区村镇生活、生产等用地需求。浙江省进一步提出“坡地村镇”点状开发理念,明确允许坡地项目建设用地点状布局的供地方式。

    第三阶段:全国推广完善。2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》出台,首次提出探索针对乡村产业的省、市、县联动“点供用地”,标志着“点状供地”政策进入全国推广阶段,与此同时,“点状供地”政策内涵和政策体系也在不断丰富完善。

2 “点状供地”政策的探索实践

    通过梳理安徽、重庆、四川、浙江、广东、海南、北京等地的探索经验, 总结了“点状供地”政策在主导用途、供地规模、正负面清单、指标预留、审批管理等方面的主要做法。

    明确主导用途。包括乡村基础设施(含交通、水利等设施)和公共服务设施用地;乡村休闲农业和旅游项目用地及其配套设施用地;农产品加工、展销、存储等项目用地;农村一、二、三产业融合发展中的新产业、新业态以及旅游新业态用地;旅游公路、驿站、交通场站用地。

    控制供地规模。原则上,“点状供地”的单个项目建设用地面积不应过大。例如,广东、海南等地都明确要求单个项目建设用地总面积不超过30亩。

    设立正负面清单。“点状供地”项目通常采取准入负面清单管理,下列情形不得纳入“点状供地”范围:选址位于相关规划确定的禁止建设区、建设用地涉及占用永久基本农田或突破生态保护红线的项目;不符合国家和省的法律法规以及相关产业政策规定的项目,商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产和变相发展房地产的项目;按规划应当在产业园区集中布局的工业类项目,均不适用“点状供地”。正面清单主要以乡村主导产业为主,例如:河北怀来县围绕“葡萄+文旅”建立主导功能正面清单,鼓励引导已有酒庄建设配套文旅服务设施,明确要求新建(扩建)酒庄建设配套文旅服务设施;根据酒庄自身定位,积极配套文化展览、酿酒体验、名酒品鉴、主题酒店、文创体验、亲子游乐等特色旅游服务配套设施。

    规模指标预留(漂浮指标)。由于乡村产业具有灵活布局的特征,往往在规划编制时难以准确预测建设用地布局,因此通常采取指标预留(漂浮指标)的方式,如广东、海南、四川等地提出,在乡镇国土空间规划或村庄规划中预留一定比例的城乡建设用地规模,优先用于保障“点状供地”项目建设。

    差异化审批管理。项目区内的建设用地原则上按建筑物落地面积垂直开发,涉及占用耕地的,须严格落实占补平衡;未纳入建设用地开发范围的,可作为生态保留用地合理利用。审批管理的具体类型包括征转合一、征转分离、不征不转等。

3 思考与建议

    建立纵向政策传导体系。国家和省级层面应明确“点状供地”政策的原则、目标和方向,市、县层面应结合各地区城乡融合发展阶段和农业产业发展特征,进一步细化“点状供地”的政策要求,包括明确政策适用的具体空间范围、单个项目建设用地规模控制、主导功能正负面清单和开发建设管控等内容。与此同时,在县、乡级国土空间规划编制时,预留一定比例的城乡建设用地规模指标,适时推进村庄规划编制,合理安排乡村振兴项目,明确建设项目用地范围、布局、用地规模等内容。

    进一步加强政策衔接。当前多个省份已经出台的“点状供地”政策中,均提到项目区内建设需要使用国有土地的,按照“建多少、转多少、征多少”的原则,依法办理土地征收、农用地和未利用地转用手续。但新《土地管理法》提出的土地征收六种情形,尚未包括实施“点状供地”支持乡村振兴发展的类型。因此,建议国家层面尽快明确“点状供地”和现行法律政策如何衔接,以确保乡村振兴政策有效落地实施,为破解乡村产业用地难题提供保障。(作者均供职于中国城市规划设计研究院)


摘自《中国土地》2021年第七期

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乡村振兴视角下“点状供地”政策的探索与实践

科技外事处 2021-08-25

乡村振兴视角下“点状供地”政策的探索与实践

    2021年,中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,提出“完善盘活农村存量建设用地政策,实行负面清单管理,优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要,探索灵活多样的供地新方式”。随后,自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》,提出“利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必需的配套设施建设,可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下,在村庄建设边界外安排少量建设用地,按比例和面积进行适当控制。具体用地准入条件、退出条件等由各省(区、市)制定,并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式”。由此可见,国家高度重视乡村一、二、三产融合发展中的用地问题,通过出台相关政策文件,为地方探索“点状供地”等乡村产业供地新模式,破解乡村产业用地难题,提供了重要的政策保障。

1“点状供地”政策的发展历程

    相对于“片状供地”模式,“点状供地”模式把项目用地的区域分成生态保留用地和永久性建设用地。其中,永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可只征不转,按租赁、托管等方式供给项目使用。该模式有效保障了政府、开发商、农民三方的利益,提升了投资者与农民的积极性。近年来,安徽、重庆、浙江、广东、四川、海南等地相继开展了“点状供地”的探索实践,并颁布了相应的地方性政策法规。笔者大致梳理了“点状供地”政策发展历程。

    第一阶段:地方项目探索。为解决山地、农村等郊野地区休闲旅游项目用地难题,浙江省率先开展“点状供地”的创新探索,产生了浙江德清县莫干山裸心谷、云和县云栖民宿等一批乡村振兴示范项目。由于休闲旅游项目开发大多依托于山地、森林、水体等自然生态空间,建设用地本身规模小且分散,所以采用“点状供地”方式,既能减少占用建设用地指标,又能降低企业建设旅游项目成本,解决了乡村休闲旅游项目落地问题,同时还能盘活乡村土地资产,带动农民致富及产业融合发展。

    第二阶段:省级试点创新。浙江“点状供地”的成功经验,推动了同样山多地少的重庆及休闲旅游产业发达的四川等地区开展“点状供地”的探索实践。重庆市提出,对确有需要开发休闲农业、乡村旅游等建设项目的,探索实行规划点状布局和用地点状征地方式。四川省提出,通过探索实施“点状供地”、先租后让、租让结合、盘活存量资源等方式保障农村产业用地供给。除休闲旅游项目外,还应考虑山区村镇生活、生产等用地需求。浙江省进一步提出“坡地村镇”点状开发理念,明确允许坡地项目建设用地点状布局的供地方式。

    第三阶段:全国推广完善。2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》出台,首次提出探索针对乡村产业的省、市、县联动“点供用地”,标志着“点状供地”政策进入全国推广阶段,与此同时,“点状供地”政策内涵和政策体系也在不断丰富完善。

2 “点状供地”政策的探索实践

    通过梳理安徽、重庆、四川、浙江、广东、海南、北京等地的探索经验, 总结了“点状供地”政策在主导用途、供地规模、正负面清单、指标预留、审批管理等方面的主要做法。

    明确主导用途。包括乡村基础设施(含交通、水利等设施)和公共服务设施用地;乡村休闲农业和旅游项目用地及其配套设施用地;农产品加工、展销、存储等项目用地;农村一、二、三产业融合发展中的新产业、新业态以及旅游新业态用地;旅游公路、驿站、交通场站用地。

    控制供地规模。原则上,“点状供地”的单个项目建设用地面积不应过大。例如,广东、海南等地都明确要求单个项目建设用地总面积不超过30亩。

    设立正负面清单。“点状供地”项目通常采取准入负面清单管理,下列情形不得纳入“点状供地”范围:选址位于相关规划确定的禁止建设区、建设用地涉及占用永久基本农田或突破生态保护红线的项目;不符合国家和省的法律法规以及相关产业政策规定的项目,商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产和变相发展房地产的项目;按规划应当在产业园区集中布局的工业类项目,均不适用“点状供地”。正面清单主要以乡村主导产业为主,例如:河北怀来县围绕“葡萄+文旅”建立主导功能正面清单,鼓励引导已有酒庄建设配套文旅服务设施,明确要求新建(扩建)酒庄建设配套文旅服务设施;根据酒庄自身定位,积极配套文化展览、酿酒体验、名酒品鉴、主题酒店、文创体验、亲子游乐等特色旅游服务配套设施。

    规模指标预留(漂浮指标)。由于乡村产业具有灵活布局的特征,往往在规划编制时难以准确预测建设用地布局,因此通常采取指标预留(漂浮指标)的方式,如广东、海南、四川等地提出,在乡镇国土空间规划或村庄规划中预留一定比例的城乡建设用地规模,优先用于保障“点状供地”项目建设。

    差异化审批管理。项目区内的建设用地原则上按建筑物落地面积垂直开发,涉及占用耕地的,须严格落实占补平衡;未纳入建设用地开发范围的,可作为生态保留用地合理利用。审批管理的具体类型包括征转合一、征转分离、不征不转等。

3 思考与建议

    建立纵向政策传导体系。国家和省级层面应明确“点状供地”政策的原则、目标和方向,市、县层面应结合各地区城乡融合发展阶段和农业产业发展特征,进一步细化“点状供地”的政策要求,包括明确政策适用的具体空间范围、单个项目建设用地规模控制、主导功能正负面清单和开发建设管控等内容。与此同时,在县、乡级国土空间规划编制时,预留一定比例的城乡建设用地规模指标,适时推进村庄规划编制,合理安排乡村振兴项目,明确建设项目用地范围、布局、用地规模等内容。

    进一步加强政策衔接。当前多个省份已经出台的“点状供地”政策中,均提到项目区内建设需要使用国有土地的,按照“建多少、转多少、征多少”的原则,依法办理土地征收、农用地和未利用地转用手续。但新《土地管理法》提出的土地征收六种情形,尚未包括实施“点状供地”支持乡村振兴发展的类型。因此,建议国家层面尽快明确“点状供地”和现行法律政策如何衔接,以确保乡村振兴政策有效落地实施,为破解乡村产业用地难题提供保障。(作者均供职于中国城市规划设计研究院)


摘自《中国土地》2021年第七期

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