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名称 多灾种综合风险评估与防范的理论认知:风险防范“五维”范式
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2021-01856
主题分类 科技发展 文号
发布日期 2021-09-22 主题词

多灾种综合风险评估与防范的理论认知:风险防范“五维”范式

发布日期:2021-09-22 14:25 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

多灾种综合风险评估与防范的理论认知:风险防范“五维”范式

1 引言

    受气候变化、经济全球化和快速城市化影响,人类社会所面临的极端巨灾风险不断增加。一方面,气候变化可导致海平面上升、极端干旱和洪涝灾害、农作物减产等不利后果,直接威胁到人类赖以生存的环境和粮食安全。另一方面,随着全球化进程加快和覆盖范围扩大,巨灾风险会通过交通、通讯、互联网、物资生产和供应链系统等迅速扩散和传播。同时,在城市化和社会经济发展过程中,人口和财富更加集聚,自然与人文要素耦合作用进一步加强,环境污染、高温热浪、暴雨内涝和大流行病等灾害层出不穷,严重威胁到城市的安全与可持续发展。在上述多元背景下,灾害事件往往牵一发而动全身,易形成灾害链和多灾种灾害,影响范围广,危害程度大。多灾种巨灾风险具有交叉性、系统性、复杂性和高度不确定性等特点,给防灾减灾救灾工作带来了巨大困难与挑战。

    目前,一些重要的国际防灾减灾行动方案中已多次提及多灾种综合风险防范问题。例如,《2005-2015年兵库行动框架——建立抗灾国家和社区》(Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disaster,以下简称《兵库行动框架》)建议,在易受灾地区制定可持续发展、防灾减灾和恢复重建战略时,应采用多灾种风险管理思想进行风险防范。《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction in 2015-2030,以下简称《仙台框架》)也明确指出,要加强多灾种风险评估和预警系统研究,促进多部门合作以进行多灾种管理。此外,国际科学理事会(International Council for Science,ICSU)2008年提出的“灾害风险综合研究计划”(Integrated Research on Disaster RiskIRDR)强调,要对多灾种灾害进行多尺度、多学科的综合研究。《21世纪议程》可持续发展报告指出,多灾种风险研究是为灾害多发区制定人口定居与管理规划的重要基础。“国际全球环境变化人文因素计划——综合风险防范”核心科学计划(International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change-Integrated Risk Governance, IHDP-IRG)也提出,要重点关注气候变化与各类自然灾害的内在联系以及灾害链风险评估模型的改进,通过案例比较来总结和构建综合风险防范模式。提升多灾种综合风险防范能力已成为国际防灾减灾救灾的工作重点和发展趋势。

    我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重。此外,火灾事故、交通事故、危化品爆炸和泄露事故等人为灾害也是国民生命与财产安全的重大威胁。在全球气候变化和城市化大背景下,我国非常态重特大灾害和多灾种灾害形势日趋严峻,已成为社会经济持续稳定发展的重大制约因素之一。2016728日,习近平在唐山抗震救灾和新唐山建设40年之际提出了关于新时代防灾减灾救灾“两个坚持”、“三个转变”的重要论述,即坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。此后,我国不断深化防灾减灾救灾体制机制改革,加快推进综合灾害治理体系和治理能力现代化,大大推动了我国综合风险防范的发展。

    综合风险防范也是我国灾害风险研究领域关注的热点问题。早在“十一五”规划开局之际,科技部启动了国家科技支撑计划重点项目“综合风险防范关键技术研究与示范”(2006年),国家自然科学基金委员会也连续支持了2项有关灾害风险研究的重点基金项目——“快速城市化地区自然灾害综合风险评价及减灾范式研究”(2005年)和“沿海城市自然灾害风险应急预案情景分析”(2007年)。“十三五”期间,科技部、全国哲学社会科学工作办公室等都对灾害风险防范研究给予了高度重视和大力支持。国家重点研发计划“大都市区多灾种重大自然灾害风险综合防范关键技术研究与示范”( 2018)、“多灾种重大自然灾害综合风险评估与防范技术研究”(2019年)和国家社会科学基金重大项目“多灾种重大灾害风险评价、综合防范与城市韧性研究”(2019年)相继启动,围绕多灾种巨灾风险的形成机制、过程模拟、实时预警、应急响应以及立足长远防范和适应对策开展研究,为提升我国综合减灾和风险管理能力提供了有力的科技支撑。

    尽管防灾减灾救灾工作已被国家战略和科学研究摆在更加突出的位置,但也应看到,我国面临的灾害风险形势仍然十分复杂严峻。需要在充分汲取国内外防灾减灾救灾工作经验的基础上,客观审视我国防灾减灾救灾工作中存在的问题,立足国情,打造契合中国社会的多灾种综合风险防范模式,全面提升其抵御、应对和适应巨灾风险的能力,做好新形势下的灾害风险防范化解工作,为国家安全与可持续发展战略实施提供保障。

2 综合灾害风险防范国际行动与经验

    综合灾害风险防范(Integrated Disaster Risk Governance:IDRG)和减灾、应急响应与风险管理密切相关。自20世纪末,联合国已开始致力于推动国际减灾进程。第42届联合国大会(19871211日)宣布将1990-2000年定为“国际减轻自然灾害十年”(International Decade for Natural Disaster ReductionIDNDR)。此后,科学界、商业界以及政府和非政府组织,从不同角度开展了一系列灾害风险科学研究,并组织实施了一系列减灾和应急管理工程。1994年,第一次联合国世界减少灾害风险大会(以下简称世界减灾大会)提出《让世界更安全的横滨战略与行动计划》(Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World),要求动员一切可动员的力量,促使国际减灾十年目标实现。IDNDR活动结束后,联合国又推出了“国际减灾战略”(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR),提出建立与风险共存的社会体系,提高社区减灾意识和抵抗风险的能力,以减轻自然灾害及相关技术与环境因素对人类社会造成的损失。第二次世界减灾大会在评估横滨战略与行动计划执行情况基础上,通过了《兵库行动框架》,明确提出把减灾和综合风险防范与可持续发展紧密联系起来,要高度重视全球环境变化背景下各种灾害风险加剧的可能性及其对实现全球可持续发展目标的不利影响。2015年,第三次世界减灾大会通过了《仙台框架》,作为《兵库行动框架》的后续公约,《仙台框架》充分借鉴其执行经验和指导原则,明确了未来15年全球减灾工作的4个优先行动事项,即更好地理解灾害风险,加强灾害风险治理与管理,投资于减少灾害风险以提高抗灾能力,加强备灾以作出有效响应,并在恢复、安置和重建中让“灾区重建得更美好”。联合国减灾署(United Nations Office for Disaster Risk ReductionUNDRR)2017年推出了“城市灾害韧性记分卡”(Disaster Resilience Scorecard for Cities),基于“让城市具有韧性的十项要素”评估城市抗灾能力,并协助地方政府监测和审查仙台框架的实施进展和遇到的挑战。

    除联合国以外,国际风险防范理事会(International Risk Governance Council, IRGC)、世界银行(World Bank)和经济合作与发展组织(Organization for  Economic  Cooperation  and DevelopmentOECD)等也对综合灾害风险防范给予了高度重视,致力于改进和落实全球风险防范措施,完成了一批极具影响的有关风险防范的评估报告,也开展了一系列卓有成效的风险管理示范工作,对我国防灾减灾救灾工作的理念创新、战略优化、规划实施和监督评价等具有明显驱动作用和借鉴价值。总的来看,国际综合减灾工作重心经历了从减轻灾害向减轻灾害风险转变,从减灾救灾向为安全投资转变,从单一减灾向将减轻灾害风险与可持续发展相结合转变,从国家减灾向区域和全球减灾转变。在综合灾害风险防范模式不断优化升级过程中,积累了以下6条经验可资借鉴:

    (1)实施全过程的灾害风险管理。灾害风险管理全过程是指风险预防、应对准备、应急反应和恢复重建这一整套流程。强调预防与准备,提高综合风险研判能力、灾害监测和预警预报能力,真正体现风险防范的效益。

    (2)明确风险管理主体的权责关系。建立从地方到国家层面的一体化合作治理结构和跨区域联合互助平台,并以法律、制度等形式明确各部门的权力和责任,避免职能模糊和重叠,打造协调、联动、高效的合作模式。

    (3)重视社会力量参与,力推政民合作。充分发挥社区、企业和各种民间组织力量,增强社区内部灾害风险防范意识和自救互助能力,推动政府与科技企业、保险公司等合作,形成综合风险防范多元主体。

    (4)突出法律地位,强化预案建设。依靠法律对政府的权力和责任进行规范和约束,为政民合作提供制度保障。在完善立法、执法体系基础上,健全应急预案并保证其实效性,科学指导灾后应急与恢复重建工作。

    (5)大力倡导国际合作。从全人类的安全与福祉出发,通过联合国等多边合作渠道优化整合国际资源,促进各国、各地区共同探索全球变化及其导致的系统性灾害风险应对方案,在巨灾面前充分发挥国际救援和援助组织作用。

    (6)强化现代科技在综合风险防范中的应用。依靠最新的科学知识来提高对各类风险形成机制与演变趋势的理解,依靠遥感、大数据、人工智能和高性能计算等技术进一步提升风险监测、预警预报和应急救援等工作的效率和质量。

3 中国防灾减灾救灾工作的成就与问题

    近30年来,中国政府积极参与国际综合灾害风险防范交流与合作,贯彻实施《仙台框架》等国际公约倡导的综合减灾理念与行动。在汶川大地震、舟曲特大泥石流灾害、天津港爆炸事故和刚过去的2020年南方特大洪涝灾害以及肆虐全球的新冠肺炎疫情中,展现了应对重大风险挑战的中国智慧和制度优势,防灾减灾救灾工作在以下5个方面已取得显著成效。

    (1)自然灾害监测预警、风险识别和评估体系日趋完善。主要自然灾害的监测预警服务已覆盖到社区层面,制定了针对不同类型自然灾害的风险评估导则,已具备制作全国小比例尺风险区划(地震动参数区划、洪水风险区划等)图的经验技术和数据基础,部分城市和地区已开展精细化风险评估和区划工作。

    (2)减少潜在灾害风险驱动因素已形成规范。通过将综合风险防范纳入可持续发展目标,在灾后重建和重点开发项目中认真落实灾害风险评估和环境影响评价。同时,坚持发展经济,优化管理政策,完善贫困地区五保供养和医疗救助等社会保障,带领高风险区人群降低脆弱性、提升恢复力。

    (3)国家和地方备灾与应急管理能力显著提升。突发事件应急预案体系已初步建立,灾害应急准备和响应措施的精细化水平不断提高,救灾物资储备和补助机制日趋完善,防灾减灾人才培养和专业应急救援队伍建设成效显著,为高效开展灾害应对和恢复重建工作提供了保障。

    (4)综合风险防范体制机制法制体系基本建立。制定了一系列减轻灾害风险的国家法律和政策框架,防灾减灾救灾工作的法治化、规范化和现代化水平不断提高。政府主导、社会参与的综合风险防范体系已基本形成,组建了应急管理部等高层次实权部门来统一指导突发事件应对工作,协同机制进一步加强。

    (5)在国际合作中展现了我国的责任与担当。在历次巨灾面前(如2004年印度洋海啸、2010年海地地震、2011年日本大地震海啸及核泄漏灾难和2015年尼泊尔地震等),中国国际救援队积极参与联合国人道主义紧急救援事务,已成为国际搜救组织中一支重要的力量。此外,过去30年中,我国政府积极参与《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》签署后的履约谈判和责任落实,近期还提出了“2030年前碳排放达峰、2060年前实现碳中和”的自主行动要求,不断深化生态环境治理和生态文明建设,着力从源头防范化解重大灾害风险,为应对全球气候变化、实现人类可持续发展作出了重要贡献。

    尽管我国综合防灾减灾救灾能力已明显增强,但各类灾害风险形势依旧严峻复杂,尤其在全球气候变化和城市化大背景下,非常态重特大灾害、多灾种灾害威胁将长期成为我国社会经济持续稳定发展的重大制约因素之一。因此,需要客观审视我国现阶段防灾减灾救灾工作中存在的问题,并积极探寻改革思路与方法。具体而言,我国综合风险防范以下9个方面还有待改进。

    (1)重救灾、轻减灾的思想还比较普遍。国际社会认可的灾害风险管理全过程包括风险预防、应对准备、应急反应和恢复重建4个环节,但我国各级政府的工作重心整体偏后,重视应急指挥能力、应急救援能力、应急物资调度能力和灾后恢复重建能力等建设,灾前风险预防和应对准备工作比较薄弱,风险早期识别能力、灾害监测能力和预警预报能力等还有待提升。

    (2)社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥。在市场经济条件下,很多社会组织及个体已拥有较强物质条件和精神动力参与灾害风险管理,但我国自古以来惯常采用“大政府、小社会”的治理模式,政府包办救灾与灾后重建的案例不在少数,这种做法缺乏可持续性,而且在巨灾风险面前,政府的力量也是有限的,还需充分发挥社会力量和市场机制在分摊损失和风险防控中的积极作用。

    (3)中央与地方政府协同治理机制有待加强。在突发重大灾害事件的应对中,政府的统一领导是根本,这有利于快速整合力量,统筹调动资源。但我国目前仍存在中央与地方政府分工不明确、权责不对称、财权不匹配等问题,职能模糊加上沟通不畅,极易造成行政资源浪费,并导致地方政府产生制度性依赖,缺乏主动作为,严重影响防灾减灾救灾工作的质量和效率。

    (4)信息共享和资源统筹机制有待加强。进入新时代,我国组建了应急管理部以统筹协调和指导各地区、各部门加强应急能力建设,但传统的“自然灾害与事故灾害割裂、灾种分割、部门分治管理”格局的影响并未彻底消失,突破条块体制壁垒、形成“一部门主导、多部门协同”的新治理模式还需要一段时间,尤其是部门横向合作联动机制、信息共享机制和资源统筹机制还有待加强。

    (5)法律建设滞后,贯彻执行力度有待提高。我国宪法第二十六条对防治灾害做出了原则性规定,在此基础上又制定了《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》《消防法》等,但在历次危机中却暴露出赏罚模糊、操作性不强和执行度不高等问题。此外,对体制机制建设中有关机构设置、权责划分等方面进行规范约束的法律法规不够完善,大部分实践工作主要靠行政协调而不是法律机制。

    (6)应急预案实效性不强。尽管国家总体应急预案体系建设成效显著,但部分地方政府未能做到及时对接,预案建设工作流于形式,不仅缺乏严谨的程序规范指导,还存在预案内容与实际有效联系不足、行动方案不够细致、多年未曾重新修订、预案实战演练不到位等问题,有待进一步强化应急预案的法律地位和实效检验机制。

    (7)缺乏常态化的风险防控动力和监督机制。大部分防灾减灾救灾工作机制(如应急响应、社会动员、信息沟通和跨区联动等)都是在灾害真正发生后才开始启动,未落实到灾害发生前的常态化风险防控中。对有些地方政府和部门而言,开展风险防控工作的动力来源于领导重视、上级命令、应付突击检查等,工作效率和质量难以制度化常态保持。

    (8)灾害风险防范宣传教育不够普及。2015年,《中国公众防灾意识与减灾知识基础调研报告》显示,只有不到4%的城市居民在日常生活中傲到了基本防灾准备,而五成农村居民从未参加过任何防灾培训。学校防灾减灾教育普及率相对较高,但大多数师生依然缺乏基本的应急避险、自救互救能力。近年来,尽管防灾减灾宣传教育力度不断加大,但与形成扎根于生活的防灾文化还有一定差距。

    (9)部分地区安全设防水平偏低。区域发展不平衡是我国目前面临的主要现实困境之一,一些地方城市和农村受经济发展水平和财政能力所限,灾害设防水平偏低,甚至不设防,因灾致贫、返贫现象依然存在。亟需将防汛抗旱、防震减灾、防风抗潮等骨干工程建设充分融人灾后恢复重建、乡村振兴等工作,有效提升高风险区城乡建筑、基础设施及重大生命线工程的设防水平。

4 构建中国综合灾害风险防范“五维”范式

    面对复杂严峻的多灾种巨灾风险形势,在系统梳理国际综合风险防范经验和我国防灾减灾救灾已取得重要进展的基础上,针对我国现阶段综合减灾与风险防范工作中存在的问题与不足,从国情出发,提出构建如图1所示的综合风险防范“五维”范式,以期为做好新形势下的重大灾害风险防范化解工作、实现国家安全与可持续发展战略目标提供参考。

4.1理论建构引领实践探索

    综合风险防范是一项复杂的系统工程,必须构建科学适用的理论体系来指导防灾减灾救灾实践工作。理论研究的深度和领导者、管理者的思想认识在很大程度上决定着风险防范理念与决策的科学性、有效性和前瞻性。目前,我国在灾害系统与风险系统复杂性的认识、风险评估模型、灾害损失评估方法、应急能力评估体系和综合风险管理模式等方面已具备一定的理论基础。但面对目前依旧严峻复杂灾害风险形势,尤其是多灾种巨灾风险的交叉性、系统性、复杂性和高度不确定性等特点,还须强化相关理论研究,为多灾种巨灾风险防范的实践工作提供强有力的科学支撑。

    首先,要探明多灾种巨灾风险的形成机制与演变趋势,对灾害链的触发条件、组合关系、复合效应等形成完整且准确的认识,尤其要加强自然灾害事故灾害耦合型风险的复杂性和不确定性研究。基于孕灾环境、致灾因子和承灾体多尺度、多种类、多变化的特点,构建危险性、脆弱性、暴露度等风险要素以及灾害损失、适应能力的定量评估模型,提升多灾种综合风险早期识别能力,以备进行风险源头管控。

    其次,要透析多灾种巨灾的多维影响机制,更好地理解灾害风险、社会经济脆弱性与安全、公平、健康等重要议题之间的联系。在多灾种灾害中,致灾因子与承灾体不再是简单的“一对一”关系,而是更为复杂的“多对多”关系,在厘清灾害链、灾害遭遇等多灾种风险系统结构与传播过程的同时,要从人员伤亡、财产损失、基础设施破坏、资源与环境恶化等多个方面评估其影响,制定综合风险防范对策。

    再者,需构建多灾种综合风险防范能力测评体系。尽管我国已实施了一系列综合减灾与风险管理工程,但一直没有一套系统的评价方法去定量测度其实施效果。需参考国际上具有影响力的测评方案(如联合国减灾署推出的“城市灾害韧性记分卡”等),并充分结合我国国情,建立一套定量测度综合风险防范能力的指标体系与评价方法,为开展多灾种、多尺度、多层面综合风险防范能力测度与等级划分工作提供基础工具。

    最后,需注重理论建构与实践探索的深度融合和统一发展。在提升综合灾害风险防范水平的过程中,理论与实践相辅相成。理论是保障风险防范科学性的重要基础,但只有通过不断的实践探索,在实践中检验成效、丰富认知和积累经验,才能持续推动风险防范理论层面的创新。

4.2统筹谋划健全“一案三制”

    良好的体制、机制、法制建设是提升防灾减灾救灾工作效率、效益和效果的必要保障。针对我国在实际工作中面临的管理体制不顺、部门之间工作脱节、相关法律法规分散零碎等问题,党中央、国务院已于2017年发布了关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见。同时,体制机制建设的相关法律保障不到位、应急预案建设流于形式、灾害风险防控难以常态化运营等问题也应引起高度重视。多灾种综合风险防范往往涉及多部门、多地区,更加强调信息共享、横向协作与上下联动等,必须加强中央政府的顶层设计,做好统筹谋划,加快完善“一案三制”体系,为提升我国综合风险防范能力提供全方位的制度保障。

    首先是体制,需健全统筹协调体制和属地管理体制,进一步明确中央和地方应对灾害风险的事权划分。一是要充分发挥国家减灾委、应急管理部在防灾减灾救灾工作中的统筹协调作用,以及中央有关部门和军队、武警部队在监测预警、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建等方面的职能作用。二是要强化地方党委和政府在应急救灾和恢复重建工作中的主体责任,建立权责明晰、财力协调的地方财政关系,完善地方请求军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度和程序。对达到国家启动响应等级的重特大灾害,中央发挥统筹指导和支持作用,地方发挥主体作用,统一指挥应急处置工作和灾后恢复重建工作。

    其次是机制,要将常态防灾减灾与非常态应急救灾相结合,实现多元主体协调运作和综合治理。一是要健全社会力量和市场参与机制,制定和完善相关政策法规、行业标准和行为准则为其提供保障;强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。二是要完善灾害信息共享机制,通过制定信息传递与共享技术标准,加强部门间的业务协同和互联互通,实现风险预警、灾情以及救灾工作动态等信息共享;强化重特大灾害信息发布和舆情应对机制,拓宽信息发布渠道,确保公众知情权。三是要建立大灾风险联防联控机制,尤其在长三角、京津冀、粤港澳城市群以及长江经济带等重点区域,突破行政壁垒,协调各地政府和相关部门进行统一的防灾减灾救灾指挥调度,组织救援力量协同响应,增强大灾应急物资储备和共用共享能力。

    第三是法制,要确保法律建设与体制机制建设和应急预案建设同步进行,以增强法律与整个灾害风险管理系统的融合性。一是要突出法律制度地位,坚持科学规范治理,加快完善和修订防灾减灾救灾相关法律法规体系,以法律制度明确各部门权力和责任,最大化避免职能模糊和重叠,增强内部配合。二是要提高法律的贯彻执行力度,确保各级政府和有关部门的权力和责任受到法律的严格规范和约束,政府与企业及其他社会组织的合作得到明确有效的法律保障,在灾害风险管理过程中对各方参与者做到奖惩分明。

    最后是应急预案,要及时制定、修订和完善应急预案,常态化开展应急培训和应急演练工作,加强基层应急救援力量。一是要规范预案建设标准,坚持“立法先行,预案执行”原则,在明确法律保障基础上,对预案制定主体、制定流程、主要内容、修订要求、实战演习以及灾害事件的启动响应等级等进行标准化规范,增强预案可操作性。二是要实现应急预案普遍化,坚持“横向到边、纵向到底”原则,完善市、县(区)、乡镇(街道)级应急预案体系,确保应急预案进社区、进企业、进农村、进学校。三是要强化预案准备与实效,坚持定期更新预案并开展应急培训和演练,提升应急救援队伍的专业化能力和社会公众的安全意识与应对能力。

4.3综合思维优化管理模式

    综合风险防范是指从全灾种、全过程、全方位和全社会的视角出发,统筹政治、经济、文化和社会等多个要素进行风险防范,强调政府、企业、社区、公众协调互动,实现安全设防、救灾救济、应急响应、风险转移的结构综合和备灾、应急、恢复、重建的功能综合。综合思维对于灾害风险管理极其重要,尤其是在灾害致因与交互影响日益复杂化的背景下,一项风险可能引发一连串的安全问题,需整合政府、企业、社会组织等多方力量,建立综合风险管理模式,从而更好地应对多元风险挑战,全面提升风险防范能力。

    首先,要转变“重救灾、轻减灾”思想,建立并落实全过程的灾害风险管理模式。风险管理全过程包括风险预防、应对准备、应急反应和恢复重建4个环节,在推进应急管理体系和能力现代化的同时,要坚持以防为主、防抗救相结合。提升各级政府和有关部门对灾害风险防范工作严峻性、紧迫性的认识,坚持未雨绸缪、关口前移,扎实做好日常减灾工作,重视灾害预防与准备,加强风险源头管控。以此为基础,建设与风险共存的社会体系,统筹安全与发展,将灾害、风险、危机等转化为可持续发展的机遇。

    其次,要强化社会共治,打造多元主体综合治理模式。在健全社会力量和市场参与机制的基础上,政府需采取合理措施积极引导并统筹协调企业、社会组织和基层民众有序参与防灾减灾救灾工作。一是要增强多元主体之间的协作意识,避免在谋求合作平衡的过程中产生不良竞争,造成资源浪费。二是要充分认识到各参与主体的作用和优势,结合相关利益来调动其积极性。三是要依法依规对参与主体进行监管,及时纠正不当行为并给予适度处罚。四是要将防灾减灾救灾纳入社会治理网格化体系,从基层构建敏锐的风险感知神经网络。

    最后,灾害风险管理流程要体现综合性、完整性和逻辑性。国际风险管理理事会(International Risk Governance CouncilIRGC)提出,风险管理流程应包括风险预评估→评估→管理→沟通→可接受水平判断这5个环节。《IS0 31000:2018风险管理指南》提出的风险管理流程为:沟通与咨询→确定范围、环境和准则→风险评估(识别、分析、评价)→风险应对→监督和审查。总的来说,这些风险管理流程都较好地体现了社会共治理念,各环节衔接紧密,结构合理,可作为参考来构建我国多灾种综合风险管理流程标准。此外,要重点关注风险管理薄弱环节,进一步完善沟通机制、反馈机制和监察机制,提高风险管理的决策服务能力。

4.4有的放矢制定应对策略

    面对新历史时期各类系统性风险增多、风险联动性增强的严峻形势,2019121日,习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表讲话时提出口副,既要高度警惕“黑天鹅”事件(“黑天鹅”事件是指发生概率很小、难以预知、一旦发生会产生巨大影响的事件),也要防范“灰犀牛”事件(“灰犀牛”事件是指太过于常见以致人们习以为常的事件,比喻大概率且影响巨大的风险);既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战,也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。这一原则要求我们在综合风险防范中必须做到目标明确、有的放矢,既要充分认识灾害风险自身的形成机制、特征属性和传播渠道等,也要找准风险应对中的薄弱环节和突出问题,并紧密结合各地实际情况,制定有针对性的风险防范策略。

    首先,要坚持问题导向。每一次重特大灾害事件都能暴露出一系列导致应对不力的现实问题。但出现问题并不全然是坏事,因为问题也为进一步开展科学研究、技术创新和制度改革等提供了突破口。一是要树立强烈的问题意识,主动反思和发现防灾减灾救灾工作中客观存在的问题,如:理论指导是否科学适用?制度保障是否全面稳健?管理模式是否高效?防控举措是否得力?二是要实事求是地对待问题,积极寻找解决办法。三是要具体问题具体分析,聚焦薄弱环节、重要岗位的风险点,增强风险防控的针对性和有效性。

    其次,要从灾害特征视角出发,找准风险防控切入点。尽管多灾种灾害形成机制复杂,但也有各自的典型特征,可以根据这些特征制定个性化的应对措施来降低多灾种灾害的危害程度。例如,灾害链是由一种灾害触发一系列次生灾害的现象,可通过阻断触发机制使原生灾害难以形成多米诺效应等,进而将灾害的影响范围缩小;灾害遭遇是指多个可产生损失的灾害同时发生的现象,可通过改变多灾害事件的联合概率,有效降低灾害的打击强度。

    最后,要紧密结合实际情况,把握风险防控落脚点。要充分认识到伴随区域发展不平衡出现的各方各面差异,不同地区之间、城市和农村之间不仅面临的灾害威胁不同,其脆弱性、抵御灾害的能力、灾后恢复力也会有所差别,在推进制度改革和优化管理模式过程中要注重因地制宜、因势利导。防止新生风险、应对剩余风险、转移巨灾风险这套策略既要组合使用,也要善于根据风险防控的实际需求和执行能力来调整其主次关系。

4.5多措并举提升防范水平

    根据以上4个方面提出的目标与要求,全面落实综合风险防范具体举措。面对严峻复杂的重特大灾害与多灾种灾害风险形势,要将风险防范纳入各级国民经济和社会发展总体规划,将安全与发展相结合,将公共政策与科技创新、人才培养、文化教育和市场机制等相结合,将工程措施与非工程措施相结合,全面提高灾害设防水平和大灾应急管理水平,为切实提升全社会抵御、防范、化解重大灾害风险的能力提供支撑。

    (1)开展多尺度综合风险普查工作,摸清风险底数。风险普查也是一类重要的国情国力调查,是提升灾害风险防范能力的基础性工作。要在全国、省、市、县(区)、乡镇(街道)不同尺度上开展主要承灾体、历史灾害和减灾资源(能力)底数调查,建立风险隐患和减灾能力数据库,为风险评估、风险区划和综合监测预警等实际工作提供数据支撑。

    (2)提高安全设防水平。灾害设防水平直接关系到区域的风险抵御能力,基于现有的风险普查和区划成果,对高风险区内的电力、水利、交通、危化品厂库等重要基础设施以及房屋、学校、医院等生命线设施提高设防标准,并加强灾害设防要求监管,严格把关重大工程的灾害安全性评价。

    (3)加大灾害风险防范宣传教育力度,培育社会防灾文化。进一步提高灾害风险教育普及率和实效性,除学校以外,还可以通过网络公开课、新媒体直播、在线访谈等多种形式,面向社会公众普及各类灾害事故知识和防范应对基本技能,提升全民灾害风险防范意识和自救互救能力。

    (4)利用保险作为一种风险转移机制。坚持政府推动、市场运作原则,加强保险公司、决策者与其他利益相关方之间的对话,不断扩大保险覆盖面,加快巨灾保险制度建设,充分发挥保险、再保险等市场机制在损失补偿、恢复重建等方面的作用,并积极探索更广泛的金融工具和创新解决方案,完善应对灾害风险的金融支持体系。

    (5)加快应急能力转型升级。面对“全灾种、大应急”任务需要,一是要加快推进灾害风险监测预警中心和快速报送体系建设,实现风险隐患早发现、早预警、早处置。二是要增强物资储备,包括加强实物储备、落实产能储备、完善社会储备和鼓励家庭储备,提升大灾应急物资保障能力和共用共享能力。三是要加强应急救援队伍建设,形成一支布局合理、规模适度、能力互补、保障有力的专业化应急救援力量。四是要推动救援装备升级,加快专业装备技术攻关和成果转化,用于关键通信装备和实战指挥平台。

    (6)注重科技创新,提升科技对灾害风险管理的支撑保障作用。继续强化卫星遥感在风险监测、应急通信、灾情评估等方面的应用,并充分挖掘人工智能、大数据和云计算以及5G、物联网、区块链等技术蕴藏的巨大潜力,将其用于建立各类灾害数据存储、管理和共享库,为加快推进灾害风险管理的信息化、智能化、精细化转型提供支撑。

    (7)立足当前,着眼长远,持续践行可持续发展目标。不断加强生态文明建设,加快调整优化产业结构和能源结构,把2030年前实现“碳达峰”作为十分重要的中期目标参照来制定节能减排战略,促进生产生活方式绿色转型。

5 结论

    防灾减灾救灾工作事关我国人民群众生命财产安全与社会和谐稳定,自2017年《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布以来,我国不断深化体制机制改革,加快推进综合灾害治理体系和治理能力现代化,秉持新发展理念,构建新发展格局,推动高质量发展。202068日,国务院办公厅发布《第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》,定于2020-2022年开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作,以全面掌握我国自然灾害风险隐患情况,进而为国家制定社会经济发展规划、建设和优化应急预案体系等提供基础数据支撑。今后仍需坚持从理论建构、制度建设、管理模式、应对策略和防控举措这5个方面抓重点、补短板、强弱项,从而提高我国综合灾害风险防范能力,护航我国的安全与发展。


摘自:《地球科学进展》2021年第6

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多灾种综合风险评估与防范的理论认知:风险防范“五维”范式

科技外事处 2021-09-22

多灾种综合风险评估与防范的理论认知:风险防范“五维”范式

1 引言

    受气候变化、经济全球化和快速城市化影响,人类社会所面临的极端巨灾风险不断增加。一方面,气候变化可导致海平面上升、极端干旱和洪涝灾害、农作物减产等不利后果,直接威胁到人类赖以生存的环境和粮食安全。另一方面,随着全球化进程加快和覆盖范围扩大,巨灾风险会通过交通、通讯、互联网、物资生产和供应链系统等迅速扩散和传播。同时,在城市化和社会经济发展过程中,人口和财富更加集聚,自然与人文要素耦合作用进一步加强,环境污染、高温热浪、暴雨内涝和大流行病等灾害层出不穷,严重威胁到城市的安全与可持续发展。在上述多元背景下,灾害事件往往牵一发而动全身,易形成灾害链和多灾种灾害,影响范围广,危害程度大。多灾种巨灾风险具有交叉性、系统性、复杂性和高度不确定性等特点,给防灾减灾救灾工作带来了巨大困难与挑战。

    目前,一些重要的国际防灾减灾行动方案中已多次提及多灾种综合风险防范问题。例如,《2005-2015年兵库行动框架——建立抗灾国家和社区》(Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disaster,以下简称《兵库行动框架》)建议,在易受灾地区制定可持续发展、防灾减灾和恢复重建战略时,应采用多灾种风险管理思想进行风险防范。《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction in 2015-2030,以下简称《仙台框架》)也明确指出,要加强多灾种风险评估和预警系统研究,促进多部门合作以进行多灾种管理。此外,国际科学理事会(International Council for Science,ICSU)2008年提出的“灾害风险综合研究计划”(Integrated Research on Disaster RiskIRDR)强调,要对多灾种灾害进行多尺度、多学科的综合研究。《21世纪议程》可持续发展报告指出,多灾种风险研究是为灾害多发区制定人口定居与管理规划的重要基础。“国际全球环境变化人文因素计划——综合风险防范”核心科学计划(International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change-Integrated Risk Governance, IHDP-IRG)也提出,要重点关注气候变化与各类自然灾害的内在联系以及灾害链风险评估模型的改进,通过案例比较来总结和构建综合风险防范模式。提升多灾种综合风险防范能力已成为国际防灾减灾救灾的工作重点和发展趋势。

    我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重。此外,火灾事故、交通事故、危化品爆炸和泄露事故等人为灾害也是国民生命与财产安全的重大威胁。在全球气候变化和城市化大背景下,我国非常态重特大灾害和多灾种灾害形势日趋严峻,已成为社会经济持续稳定发展的重大制约因素之一。2016728日,习近平在唐山抗震救灾和新唐山建设40年之际提出了关于新时代防灾减灾救灾“两个坚持”、“三个转变”的重要论述,即坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。此后,我国不断深化防灾减灾救灾体制机制改革,加快推进综合灾害治理体系和治理能力现代化,大大推动了我国综合风险防范的发展。

    综合风险防范也是我国灾害风险研究领域关注的热点问题。早在“十一五”规划开局之际,科技部启动了国家科技支撑计划重点项目“综合风险防范关键技术研究与示范”(2006年),国家自然科学基金委员会也连续支持了2项有关灾害风险研究的重点基金项目——“快速城市化地区自然灾害综合风险评价及减灾范式研究”(2005年)和“沿海城市自然灾害风险应急预案情景分析”(2007年)。“十三五”期间,科技部、全国哲学社会科学工作办公室等都对灾害风险防范研究给予了高度重视和大力支持。国家重点研发计划“大都市区多灾种重大自然灾害风险综合防范关键技术研究与示范”( 2018)、“多灾种重大自然灾害综合风险评估与防范技术研究”(2019年)和国家社会科学基金重大项目“多灾种重大灾害风险评价、综合防范与城市韧性研究”(2019年)相继启动,围绕多灾种巨灾风险的形成机制、过程模拟、实时预警、应急响应以及立足长远防范和适应对策开展研究,为提升我国综合减灾和风险管理能力提供了有力的科技支撑。

    尽管防灾减灾救灾工作已被国家战略和科学研究摆在更加突出的位置,但也应看到,我国面临的灾害风险形势仍然十分复杂严峻。需要在充分汲取国内外防灾减灾救灾工作经验的基础上,客观审视我国防灾减灾救灾工作中存在的问题,立足国情,打造契合中国社会的多灾种综合风险防范模式,全面提升其抵御、应对和适应巨灾风险的能力,做好新形势下的灾害风险防范化解工作,为国家安全与可持续发展战略实施提供保障。

2 综合灾害风险防范国际行动与经验

    综合灾害风险防范(Integrated Disaster Risk Governance:IDRG)和减灾、应急响应与风险管理密切相关。自20世纪末,联合国已开始致力于推动国际减灾进程。第42届联合国大会(19871211日)宣布将1990-2000年定为“国际减轻自然灾害十年”(International Decade for Natural Disaster ReductionIDNDR)。此后,科学界、商业界以及政府和非政府组织,从不同角度开展了一系列灾害风险科学研究,并组织实施了一系列减灾和应急管理工程。1994年,第一次联合国世界减少灾害风险大会(以下简称世界减灾大会)提出《让世界更安全的横滨战略与行动计划》(Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World),要求动员一切可动员的力量,促使国际减灾十年目标实现。IDNDR活动结束后,联合国又推出了“国际减灾战略”(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR),提出建立与风险共存的社会体系,提高社区减灾意识和抵抗风险的能力,以减轻自然灾害及相关技术与环境因素对人类社会造成的损失。第二次世界减灾大会在评估横滨战略与行动计划执行情况基础上,通过了《兵库行动框架》,明确提出把减灾和综合风险防范与可持续发展紧密联系起来,要高度重视全球环境变化背景下各种灾害风险加剧的可能性及其对实现全球可持续发展目标的不利影响。2015年,第三次世界减灾大会通过了《仙台框架》,作为《兵库行动框架》的后续公约,《仙台框架》充分借鉴其执行经验和指导原则,明确了未来15年全球减灾工作的4个优先行动事项,即更好地理解灾害风险,加强灾害风险治理与管理,投资于减少灾害风险以提高抗灾能力,加强备灾以作出有效响应,并在恢复、安置和重建中让“灾区重建得更美好”。联合国减灾署(United Nations Office for Disaster Risk ReductionUNDRR)2017年推出了“城市灾害韧性记分卡”(Disaster Resilience Scorecard for Cities),基于“让城市具有韧性的十项要素”评估城市抗灾能力,并协助地方政府监测和审查仙台框架的实施进展和遇到的挑战。

    除联合国以外,国际风险防范理事会(International Risk Governance Council, IRGC)、世界银行(World Bank)和经济合作与发展组织(Organization for  Economic  Cooperation  and DevelopmentOECD)等也对综合灾害风险防范给予了高度重视,致力于改进和落实全球风险防范措施,完成了一批极具影响的有关风险防范的评估报告,也开展了一系列卓有成效的风险管理示范工作,对我国防灾减灾救灾工作的理念创新、战略优化、规划实施和监督评价等具有明显驱动作用和借鉴价值。总的来看,国际综合减灾工作重心经历了从减轻灾害向减轻灾害风险转变,从减灾救灾向为安全投资转变,从单一减灾向将减轻灾害风险与可持续发展相结合转变,从国家减灾向区域和全球减灾转变。在综合灾害风险防范模式不断优化升级过程中,积累了以下6条经验可资借鉴:

    (1)实施全过程的灾害风险管理。灾害风险管理全过程是指风险预防、应对准备、应急反应和恢复重建这一整套流程。强调预防与准备,提高综合风险研判能力、灾害监测和预警预报能力,真正体现风险防范的效益。

    (2)明确风险管理主体的权责关系。建立从地方到国家层面的一体化合作治理结构和跨区域联合互助平台,并以法律、制度等形式明确各部门的权力和责任,避免职能模糊和重叠,打造协调、联动、高效的合作模式。

    (3)重视社会力量参与,力推政民合作。充分发挥社区、企业和各种民间组织力量,增强社区内部灾害风险防范意识和自救互助能力,推动政府与科技企业、保险公司等合作,形成综合风险防范多元主体。

    (4)突出法律地位,强化预案建设。依靠法律对政府的权力和责任进行规范和约束,为政民合作提供制度保障。在完善立法、执法体系基础上,健全应急预案并保证其实效性,科学指导灾后应急与恢复重建工作。

    (5)大力倡导国际合作。从全人类的安全与福祉出发,通过联合国等多边合作渠道优化整合国际资源,促进各国、各地区共同探索全球变化及其导致的系统性灾害风险应对方案,在巨灾面前充分发挥国际救援和援助组织作用。

    (6)强化现代科技在综合风险防范中的应用。依靠最新的科学知识来提高对各类风险形成机制与演变趋势的理解,依靠遥感、大数据、人工智能和高性能计算等技术进一步提升风险监测、预警预报和应急救援等工作的效率和质量。

3 中国防灾减灾救灾工作的成就与问题

    近30年来,中国政府积极参与国际综合灾害风险防范交流与合作,贯彻实施《仙台框架》等国际公约倡导的综合减灾理念与行动。在汶川大地震、舟曲特大泥石流灾害、天津港爆炸事故和刚过去的2020年南方特大洪涝灾害以及肆虐全球的新冠肺炎疫情中,展现了应对重大风险挑战的中国智慧和制度优势,防灾减灾救灾工作在以下5个方面已取得显著成效。

    (1)自然灾害监测预警、风险识别和评估体系日趋完善。主要自然灾害的监测预警服务已覆盖到社区层面,制定了针对不同类型自然灾害的风险评估导则,已具备制作全国小比例尺风险区划(地震动参数区划、洪水风险区划等)图的经验技术和数据基础,部分城市和地区已开展精细化风险评估和区划工作。

    (2)减少潜在灾害风险驱动因素已形成规范。通过将综合风险防范纳入可持续发展目标,在灾后重建和重点开发项目中认真落实灾害风险评估和环境影响评价。同时,坚持发展经济,优化管理政策,完善贫困地区五保供养和医疗救助等社会保障,带领高风险区人群降低脆弱性、提升恢复力。

    (3)国家和地方备灾与应急管理能力显著提升。突发事件应急预案体系已初步建立,灾害应急准备和响应措施的精细化水平不断提高,救灾物资储备和补助机制日趋完善,防灾减灾人才培养和专业应急救援队伍建设成效显著,为高效开展灾害应对和恢复重建工作提供了保障。

    (4)综合风险防范体制机制法制体系基本建立。制定了一系列减轻灾害风险的国家法律和政策框架,防灾减灾救灾工作的法治化、规范化和现代化水平不断提高。政府主导、社会参与的综合风险防范体系已基本形成,组建了应急管理部等高层次实权部门来统一指导突发事件应对工作,协同机制进一步加强。

    (5)在国际合作中展现了我国的责任与担当。在历次巨灾面前(如2004年印度洋海啸、2010年海地地震、2011年日本大地震海啸及核泄漏灾难和2015年尼泊尔地震等),中国国际救援队积极参与联合国人道主义紧急救援事务,已成为国际搜救组织中一支重要的力量。此外,过去30年中,我国政府积极参与《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》签署后的履约谈判和责任落实,近期还提出了“2030年前碳排放达峰、2060年前实现碳中和”的自主行动要求,不断深化生态环境治理和生态文明建设,着力从源头防范化解重大灾害风险,为应对全球气候变化、实现人类可持续发展作出了重要贡献。

    尽管我国综合防灾减灾救灾能力已明显增强,但各类灾害风险形势依旧严峻复杂,尤其在全球气候变化和城市化大背景下,非常态重特大灾害、多灾种灾害威胁将长期成为我国社会经济持续稳定发展的重大制约因素之一。因此,需要客观审视我国现阶段防灾减灾救灾工作中存在的问题,并积极探寻改革思路与方法。具体而言,我国综合风险防范以下9个方面还有待改进。

    (1)重救灾、轻减灾的思想还比较普遍。国际社会认可的灾害风险管理全过程包括风险预防、应对准备、应急反应和恢复重建4个环节,但我国各级政府的工作重心整体偏后,重视应急指挥能力、应急救援能力、应急物资调度能力和灾后恢复重建能力等建设,灾前风险预防和应对准备工作比较薄弱,风险早期识别能力、灾害监测能力和预警预报能力等还有待提升。

    (2)社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥。在市场经济条件下,很多社会组织及个体已拥有较强物质条件和精神动力参与灾害风险管理,但我国自古以来惯常采用“大政府、小社会”的治理模式,政府包办救灾与灾后重建的案例不在少数,这种做法缺乏可持续性,而且在巨灾风险面前,政府的力量也是有限的,还需充分发挥社会力量和市场机制在分摊损失和风险防控中的积极作用。

    (3)中央与地方政府协同治理机制有待加强。在突发重大灾害事件的应对中,政府的统一领导是根本,这有利于快速整合力量,统筹调动资源。但我国目前仍存在中央与地方政府分工不明确、权责不对称、财权不匹配等问题,职能模糊加上沟通不畅,极易造成行政资源浪费,并导致地方政府产生制度性依赖,缺乏主动作为,严重影响防灾减灾救灾工作的质量和效率。

    (4)信息共享和资源统筹机制有待加强。进入新时代,我国组建了应急管理部以统筹协调和指导各地区、各部门加强应急能力建设,但传统的“自然灾害与事故灾害割裂、灾种分割、部门分治管理”格局的影响并未彻底消失,突破条块体制壁垒、形成“一部门主导、多部门协同”的新治理模式还需要一段时间,尤其是部门横向合作联动机制、信息共享机制和资源统筹机制还有待加强。

    (5)法律建设滞后,贯彻执行力度有待提高。我国宪法第二十六条对防治灾害做出了原则性规定,在此基础上又制定了《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》《消防法》等,但在历次危机中却暴露出赏罚模糊、操作性不强和执行度不高等问题。此外,对体制机制建设中有关机构设置、权责划分等方面进行规范约束的法律法规不够完善,大部分实践工作主要靠行政协调而不是法律机制。

    (6)应急预案实效性不强。尽管国家总体应急预案体系建设成效显著,但部分地方政府未能做到及时对接,预案建设工作流于形式,不仅缺乏严谨的程序规范指导,还存在预案内容与实际有效联系不足、行动方案不够细致、多年未曾重新修订、预案实战演练不到位等问题,有待进一步强化应急预案的法律地位和实效检验机制。

    (7)缺乏常态化的风险防控动力和监督机制。大部分防灾减灾救灾工作机制(如应急响应、社会动员、信息沟通和跨区联动等)都是在灾害真正发生后才开始启动,未落实到灾害发生前的常态化风险防控中。对有些地方政府和部门而言,开展风险防控工作的动力来源于领导重视、上级命令、应付突击检查等,工作效率和质量难以制度化常态保持。

    (8)灾害风险防范宣传教育不够普及。2015年,《中国公众防灾意识与减灾知识基础调研报告》显示,只有不到4%的城市居民在日常生活中傲到了基本防灾准备,而五成农村居民从未参加过任何防灾培训。学校防灾减灾教育普及率相对较高,但大多数师生依然缺乏基本的应急避险、自救互救能力。近年来,尽管防灾减灾宣传教育力度不断加大,但与形成扎根于生活的防灾文化还有一定差距。

    (9)部分地区安全设防水平偏低。区域发展不平衡是我国目前面临的主要现实困境之一,一些地方城市和农村受经济发展水平和财政能力所限,灾害设防水平偏低,甚至不设防,因灾致贫、返贫现象依然存在。亟需将防汛抗旱、防震减灾、防风抗潮等骨干工程建设充分融人灾后恢复重建、乡村振兴等工作,有效提升高风险区城乡建筑、基础设施及重大生命线工程的设防水平。

4 构建中国综合灾害风险防范“五维”范式

    面对复杂严峻的多灾种巨灾风险形势,在系统梳理国际综合风险防范经验和我国防灾减灾救灾已取得重要进展的基础上,针对我国现阶段综合减灾与风险防范工作中存在的问题与不足,从国情出发,提出构建如图1所示的综合风险防范“五维”范式,以期为做好新形势下的重大灾害风险防范化解工作、实现国家安全与可持续发展战略目标提供参考。

4.1理论建构引领实践探索

    综合风险防范是一项复杂的系统工程,必须构建科学适用的理论体系来指导防灾减灾救灾实践工作。理论研究的深度和领导者、管理者的思想认识在很大程度上决定着风险防范理念与决策的科学性、有效性和前瞻性。目前,我国在灾害系统与风险系统复杂性的认识、风险评估模型、灾害损失评估方法、应急能力评估体系和综合风险管理模式等方面已具备一定的理论基础。但面对目前依旧严峻复杂灾害风险形势,尤其是多灾种巨灾风险的交叉性、系统性、复杂性和高度不确定性等特点,还须强化相关理论研究,为多灾种巨灾风险防范的实践工作提供强有力的科学支撑。

    首先,要探明多灾种巨灾风险的形成机制与演变趋势,对灾害链的触发条件、组合关系、复合效应等形成完整且准确的认识,尤其要加强自然灾害事故灾害耦合型风险的复杂性和不确定性研究。基于孕灾环境、致灾因子和承灾体多尺度、多种类、多变化的特点,构建危险性、脆弱性、暴露度等风险要素以及灾害损失、适应能力的定量评估模型,提升多灾种综合风险早期识别能力,以备进行风险源头管控。

    其次,要透析多灾种巨灾的多维影响机制,更好地理解灾害风险、社会经济脆弱性与安全、公平、健康等重要议题之间的联系。在多灾种灾害中,致灾因子与承灾体不再是简单的“一对一”关系,而是更为复杂的“多对多”关系,在厘清灾害链、灾害遭遇等多灾种风险系统结构与传播过程的同时,要从人员伤亡、财产损失、基础设施破坏、资源与环境恶化等多个方面评估其影响,制定综合风险防范对策。

    再者,需构建多灾种综合风险防范能力测评体系。尽管我国已实施了一系列综合减灾与风险管理工程,但一直没有一套系统的评价方法去定量测度其实施效果。需参考国际上具有影响力的测评方案(如联合国减灾署推出的“城市灾害韧性记分卡”等),并充分结合我国国情,建立一套定量测度综合风险防范能力的指标体系与评价方法,为开展多灾种、多尺度、多层面综合风险防范能力测度与等级划分工作提供基础工具。

    最后,需注重理论建构与实践探索的深度融合和统一发展。在提升综合灾害风险防范水平的过程中,理论与实践相辅相成。理论是保障风险防范科学性的重要基础,但只有通过不断的实践探索,在实践中检验成效、丰富认知和积累经验,才能持续推动风险防范理论层面的创新。

4.2统筹谋划健全“一案三制”

    良好的体制、机制、法制建设是提升防灾减灾救灾工作效率、效益和效果的必要保障。针对我国在实际工作中面临的管理体制不顺、部门之间工作脱节、相关法律法规分散零碎等问题,党中央、国务院已于2017年发布了关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见。同时,体制机制建设的相关法律保障不到位、应急预案建设流于形式、灾害风险防控难以常态化运营等问题也应引起高度重视。多灾种综合风险防范往往涉及多部门、多地区,更加强调信息共享、横向协作与上下联动等,必须加强中央政府的顶层设计,做好统筹谋划,加快完善“一案三制”体系,为提升我国综合风险防范能力提供全方位的制度保障。

    首先是体制,需健全统筹协调体制和属地管理体制,进一步明确中央和地方应对灾害风险的事权划分。一是要充分发挥国家减灾委、应急管理部在防灾减灾救灾工作中的统筹协调作用,以及中央有关部门和军队、武警部队在监测预警、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建等方面的职能作用。二是要强化地方党委和政府在应急救灾和恢复重建工作中的主体责任,建立权责明晰、财力协调的地方财政关系,完善地方请求军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度和程序。对达到国家启动响应等级的重特大灾害,中央发挥统筹指导和支持作用,地方发挥主体作用,统一指挥应急处置工作和灾后恢复重建工作。

    其次是机制,要将常态防灾减灾与非常态应急救灾相结合,实现多元主体协调运作和综合治理。一是要健全社会力量和市场参与机制,制定和完善相关政策法规、行业标准和行为准则为其提供保障;强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。二是要完善灾害信息共享机制,通过制定信息传递与共享技术标准,加强部门间的业务协同和互联互通,实现风险预警、灾情以及救灾工作动态等信息共享;强化重特大灾害信息发布和舆情应对机制,拓宽信息发布渠道,确保公众知情权。三是要建立大灾风险联防联控机制,尤其在长三角、京津冀、粤港澳城市群以及长江经济带等重点区域,突破行政壁垒,协调各地政府和相关部门进行统一的防灾减灾救灾指挥调度,组织救援力量协同响应,增强大灾应急物资储备和共用共享能力。

    第三是法制,要确保法律建设与体制机制建设和应急预案建设同步进行,以增强法律与整个灾害风险管理系统的融合性。一是要突出法律制度地位,坚持科学规范治理,加快完善和修订防灾减灾救灾相关法律法规体系,以法律制度明确各部门权力和责任,最大化避免职能模糊和重叠,增强内部配合。二是要提高法律的贯彻执行力度,确保各级政府和有关部门的权力和责任受到法律的严格规范和约束,政府与企业及其他社会组织的合作得到明确有效的法律保障,在灾害风险管理过程中对各方参与者做到奖惩分明。

    最后是应急预案,要及时制定、修订和完善应急预案,常态化开展应急培训和应急演练工作,加强基层应急救援力量。一是要规范预案建设标准,坚持“立法先行,预案执行”原则,在明确法律保障基础上,对预案制定主体、制定流程、主要内容、修订要求、实战演习以及灾害事件的启动响应等级等进行标准化规范,增强预案可操作性。二是要实现应急预案普遍化,坚持“横向到边、纵向到底”原则,完善市、县(区)、乡镇(街道)级应急预案体系,确保应急预案进社区、进企业、进农村、进学校。三是要强化预案准备与实效,坚持定期更新预案并开展应急培训和演练,提升应急救援队伍的专业化能力和社会公众的安全意识与应对能力。

4.3综合思维优化管理模式

    综合风险防范是指从全灾种、全过程、全方位和全社会的视角出发,统筹政治、经济、文化和社会等多个要素进行风险防范,强调政府、企业、社区、公众协调互动,实现安全设防、救灾救济、应急响应、风险转移的结构综合和备灾、应急、恢复、重建的功能综合。综合思维对于灾害风险管理极其重要,尤其是在灾害致因与交互影响日益复杂化的背景下,一项风险可能引发一连串的安全问题,需整合政府、企业、社会组织等多方力量,建立综合风险管理模式,从而更好地应对多元风险挑战,全面提升风险防范能力。

    首先,要转变“重救灾、轻减灾”思想,建立并落实全过程的灾害风险管理模式。风险管理全过程包括风险预防、应对准备、应急反应和恢复重建4个环节,在推进应急管理体系和能力现代化的同时,要坚持以防为主、防抗救相结合。提升各级政府和有关部门对灾害风险防范工作严峻性、紧迫性的认识,坚持未雨绸缪、关口前移,扎实做好日常减灾工作,重视灾害预防与准备,加强风险源头管控。以此为基础,建设与风险共存的社会体系,统筹安全与发展,将灾害、风险、危机等转化为可持续发展的机遇。

    其次,要强化社会共治,打造多元主体综合治理模式。在健全社会力量和市场参与机制的基础上,政府需采取合理措施积极引导并统筹协调企业、社会组织和基层民众有序参与防灾减灾救灾工作。一是要增强多元主体之间的协作意识,避免在谋求合作平衡的过程中产生不良竞争,造成资源浪费。二是要充分认识到各参与主体的作用和优势,结合相关利益来调动其积极性。三是要依法依规对参与主体进行监管,及时纠正不当行为并给予适度处罚。四是要将防灾减灾救灾纳入社会治理网格化体系,从基层构建敏锐的风险感知神经网络。

    最后,灾害风险管理流程要体现综合性、完整性和逻辑性。国际风险管理理事会(International Risk Governance CouncilIRGC)提出,风险管理流程应包括风险预评估→评估→管理→沟通→可接受水平判断这5个环节。《IS0 31000:2018风险管理指南》提出的风险管理流程为:沟通与咨询→确定范围、环境和准则→风险评估(识别、分析、评价)→风险应对→监督和审查。总的来说,这些风险管理流程都较好地体现了社会共治理念,各环节衔接紧密,结构合理,可作为参考来构建我国多灾种综合风险管理流程标准。此外,要重点关注风险管理薄弱环节,进一步完善沟通机制、反馈机制和监察机制,提高风险管理的决策服务能力。

4.4有的放矢制定应对策略

    面对新历史时期各类系统性风险增多、风险联动性增强的严峻形势,2019121日,习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表讲话时提出口副,既要高度警惕“黑天鹅”事件(“黑天鹅”事件是指发生概率很小、难以预知、一旦发生会产生巨大影响的事件),也要防范“灰犀牛”事件(“灰犀牛”事件是指太过于常见以致人们习以为常的事件,比喻大概率且影响巨大的风险);既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战,也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。这一原则要求我们在综合风险防范中必须做到目标明确、有的放矢,既要充分认识灾害风险自身的形成机制、特征属性和传播渠道等,也要找准风险应对中的薄弱环节和突出问题,并紧密结合各地实际情况,制定有针对性的风险防范策略。

    首先,要坚持问题导向。每一次重特大灾害事件都能暴露出一系列导致应对不力的现实问题。但出现问题并不全然是坏事,因为问题也为进一步开展科学研究、技术创新和制度改革等提供了突破口。一是要树立强烈的问题意识,主动反思和发现防灾减灾救灾工作中客观存在的问题,如:理论指导是否科学适用?制度保障是否全面稳健?管理模式是否高效?防控举措是否得力?二是要实事求是地对待问题,积极寻找解决办法。三是要具体问题具体分析,聚焦薄弱环节、重要岗位的风险点,增强风险防控的针对性和有效性。

    其次,要从灾害特征视角出发,找准风险防控切入点。尽管多灾种灾害形成机制复杂,但也有各自的典型特征,可以根据这些特征制定个性化的应对措施来降低多灾种灾害的危害程度。例如,灾害链是由一种灾害触发一系列次生灾害的现象,可通过阻断触发机制使原生灾害难以形成多米诺效应等,进而将灾害的影响范围缩小;灾害遭遇是指多个可产生损失的灾害同时发生的现象,可通过改变多灾害事件的联合概率,有效降低灾害的打击强度。

    最后,要紧密结合实际情况,把握风险防控落脚点。要充分认识到伴随区域发展不平衡出现的各方各面差异,不同地区之间、城市和农村之间不仅面临的灾害威胁不同,其脆弱性、抵御灾害的能力、灾后恢复力也会有所差别,在推进制度改革和优化管理模式过程中要注重因地制宜、因势利导。防止新生风险、应对剩余风险、转移巨灾风险这套策略既要组合使用,也要善于根据风险防控的实际需求和执行能力来调整其主次关系。

4.5多措并举提升防范水平

    根据以上4个方面提出的目标与要求,全面落实综合风险防范具体举措。面对严峻复杂的重特大灾害与多灾种灾害风险形势,要将风险防范纳入各级国民经济和社会发展总体规划,将安全与发展相结合,将公共政策与科技创新、人才培养、文化教育和市场机制等相结合,将工程措施与非工程措施相结合,全面提高灾害设防水平和大灾应急管理水平,为切实提升全社会抵御、防范、化解重大灾害风险的能力提供支撑。

    (1)开展多尺度综合风险普查工作,摸清风险底数。风险普查也是一类重要的国情国力调查,是提升灾害风险防范能力的基础性工作。要在全国、省、市、县(区)、乡镇(街道)不同尺度上开展主要承灾体、历史灾害和减灾资源(能力)底数调查,建立风险隐患和减灾能力数据库,为风险评估、风险区划和综合监测预警等实际工作提供数据支撑。

    (2)提高安全设防水平。灾害设防水平直接关系到区域的风险抵御能力,基于现有的风险普查和区划成果,对高风险区内的电力、水利、交通、危化品厂库等重要基础设施以及房屋、学校、医院等生命线设施提高设防标准,并加强灾害设防要求监管,严格把关重大工程的灾害安全性评价。

    (3)加大灾害风险防范宣传教育力度,培育社会防灾文化。进一步提高灾害风险教育普及率和实效性,除学校以外,还可以通过网络公开课、新媒体直播、在线访谈等多种形式,面向社会公众普及各类灾害事故知识和防范应对基本技能,提升全民灾害风险防范意识和自救互救能力。

    (4)利用保险作为一种风险转移机制。坚持政府推动、市场运作原则,加强保险公司、决策者与其他利益相关方之间的对话,不断扩大保险覆盖面,加快巨灾保险制度建设,充分发挥保险、再保险等市场机制在损失补偿、恢复重建等方面的作用,并积极探索更广泛的金融工具和创新解决方案,完善应对灾害风险的金融支持体系。

    (5)加快应急能力转型升级。面对“全灾种、大应急”任务需要,一是要加快推进灾害风险监测预警中心和快速报送体系建设,实现风险隐患早发现、早预警、早处置。二是要增强物资储备,包括加强实物储备、落实产能储备、完善社会储备和鼓励家庭储备,提升大灾应急物资保障能力和共用共享能力。三是要加强应急救援队伍建设,形成一支布局合理、规模适度、能力互补、保障有力的专业化应急救援力量。四是要推动救援装备升级,加快专业装备技术攻关和成果转化,用于关键通信装备和实战指挥平台。

    (6)注重科技创新,提升科技对灾害风险管理的支撑保障作用。继续强化卫星遥感在风险监测、应急通信、灾情评估等方面的应用,并充分挖掘人工智能、大数据和云计算以及5G、物联网、区块链等技术蕴藏的巨大潜力,将其用于建立各类灾害数据存储、管理和共享库,为加快推进灾害风险管理的信息化、智能化、精细化转型提供支撑。

    (7)立足当前,着眼长远,持续践行可持续发展目标。不断加强生态文明建设,加快调整优化产业结构和能源结构,把2030年前实现“碳达峰”作为十分重要的中期目标参照来制定节能减排战略,促进生产生活方式绿色转型。

5 结论

    防灾减灾救灾工作事关我国人民群众生命财产安全与社会和谐稳定,自2017年《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布以来,我国不断深化体制机制改革,加快推进综合灾害治理体系和治理能力现代化,秉持新发展理念,构建新发展格局,推动高质量发展。202068日,国务院办公厅发布《第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》,定于2020-2022年开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作,以全面掌握我国自然灾害风险隐患情况,进而为国家制定社会经济发展规划、建设和优化应急预案体系等提供基础数据支撑。今后仍需坚持从理论建构、制度建设、管理模式、应对策略和防控举措这5个方面抓重点、补短板、强弱项,从而提高我国综合灾害风险防范能力,护航我国的安全与发展。


摘自:《地球科学进展》2021年第6

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