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名称 矿山地质环境保护与土地复垦方案编制审查问题分析及建议
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2021-01865
主题分类 科技发展 文号
发布日期 2021-09-22 主题词

矿山地质环境保护与土地复垦方案编制审查问题分析及建议

发布日期:2021-09-22 15:25 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

矿山地质环境保护与土地复垦方案编制审查问题分析及建议

    矿产资源开发利用是关乎国家能源安全及能源资源可持续发展的重要内容。长期以来,矿业开发效益推动经济飞速增长,但也带来了一系列生态环境破坏。矿产资源开采容易引发矿区地面塌陷、崩塌、滑坡、含水层及地形地貌景观破坏等地质环境问题,也不可避免地对土地、植被造成压占和破坏,给生态环境带来沉重负担。2018年,全国矿山开采占用损毁土地360多万hm2。其中,历史遗留矿山占用损毁土地超过222多万hm2。同时,在自利动机的驱使下,矿山企业肆意开采、以低成本获取更高的矿产资源利益,忽视采矿衍生的自然环境问题,又会加剧生态破坏。对此,必须从源头上把好资源利用关,强化对矿山企业开采活动的约束及监管,尽可能减少采矿活动对矿山生态环境的扰动。

    矿山地质环境保护与土地复垦方案作为矿业权人申请采矿证的核心要件,是指导矿业权人合理实施开采及履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的重要内容,也是行政主管部门进行监管和验收的重要抓手。方案的编制及审查工作的有效推行,对新时期推动绿色矿山建设、推进生态文明发展有重要意义。然而,在实际工作中,由于方案报告质量差、监管约束力度不足等,方案的指导监督作用往往难以发挥。本文结合自然资源部本级发证矿山方案审查工作开展情况,以2020年度已组织审查上报的216个矿山地质环境保护与土地复垦方案为依据,对方案编制及审查过程中存在的问题进行梳理分析,以期为评审工作细化及矿业权管理优化提供参考。

1 方案编审工作发展

    2007年,国土资源部下发《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》,规定采矿权申请须编制土地复垦方案。为了促进土地复垦工作,加强对土地复垦实施环节的监督管理,2011年、2012年国务院、国土资源部相继颁布《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》,对土地复垦相关内容做出了要求。2009年《矿山地质环境保护规定》明确采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案。同年,《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知》对其进一步细化。2017年,国土资源部印发《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》,并同步印发《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制指南》(以下简称《指南》),明确方案编制技术要求,矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度正式施行。随后,国家相继修订《矿山地质环境保护规定》及《土地复垦条例实施办法》,明确规定“采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案”。

    方案的编制和审查是合理开发利用矿产资源,尽可能减少采矿活动对矿区生态环境扰动的重要前提,是从源头上把好资源利用关的行政主管部门的重要任务。一方面,矿山企业主要依据《矿山地质环境保护规定》《土地复垦条例实施办法》《指南》《土地复垦质量控制标准》等法规规范编制方案,并应依据经审查通过的方案实施采矿活动,履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。另一方面,地方各级自然资源主管部门对方案编制审查及方案实施情况进行监督管理。20178月,国土资源部研究制定《国土资源部土地复垦双随机一公开监督检查实施细则》,进一步强化对矿山企业履行地质环境保护与土地复垦义务的监管,着重提出将核查结果作为办理新采矿证申请、延续或变更以及处罚的重要依据。

2 方案编审现阶段存在的问题

2.1方案定位不明,源头管控及引导作用未能有效发挥

    方案作为采矿证取得的前置要件,主要目的是从源头把控矿产资源的开发利用,引导和规范采矿行为活动,推动资源科学、合理开采,守护矿区生态环境。然而,现实中由于方案定位不明,并未引起矿山企业的充分重视,仅将方案审查作为采矿权获取的一个流程,对方案的重要性认识不足,在编制过程中存在敷衍应付、不实事求是的现象,方案源头管控及引导作用未能有效发挥。此外,方案涵盖矿山开采利用及治理修复各个方面的内容,理应是自然资源主管部门进行矿山监管及验收的重要依据和有力抓手,目前这一定位还较弱。

2.2方案内容未能完全体现自然资源部两统一新职责要求

    自然资源部门重组后,其职责发生了新的变化,内涵进一步拓展。这就要求方案内容与时俱进,适应新时代新要求。目前,作为方案编制审查主要依据的《指南》,其矿山地质环境治理恢复与土地复垦两方面内容基本上是单独编写,缺乏从矿区整个自然国土生态空间统筹考虑矿区的生态修复,不能完全适应自然资源主管部门新的职责要求。新时期以来,  “山水林田湖草生命共同体思想对国土空间生态修复治理提出了更高要求,矿区生态修复也应从矿山生产全过程统筹设计、整体施策。但目前方案编制的科学性、针对性不够强,难以从矿区生态环境要素全局出发,系统地考虑矿区生态系统功能修复。进而造成了行政主管部门在审查监管中,往往只能对矿区单个环境要素如土地、地质灾害等进行现状调查、影响评估及对工程治理进行评价验收,不利于“两统一”职责的有效履行。此外,地质灾害危险性评估、水土污染、输油气管线等矿山生态环境问题并不属于自然资源主管部门职责范围,其并不具备相应的审查技术力量,在实际工作中,审查及验收责任较难落实。

2.3方案编制质量不高,与《指南》要求存在一定差距

2.3.1矿区基本背景情况介绍不清

    矿山基本情况及矿区背景信息等是方案编制的基础内容。从初步审查的情况来看,已提交的方案报告普遍存在矿区基本背景信息介绍不清的问题。一是矿山开采历史及现状情况不明,以往方案进展情况介绍不清。报告中,矿区土地利用类型、数量、耕地质量、土地权属、基本农田分布等内容介绍不清,矿山现存地质灾害、含水层破坏、地形地貌景观破坏及水土环境污染等情况叙述不足。对于改扩建项目,以往方案所涉及的矿山地质环境保护与治理工程实施情况,与本方案在开采范围、影响程度、工程实施量、经费投入等方面的接续情况等内容阐述不足。矿山开发利用方案中关于已开采区域、剩余开采区域及剩余储量,待开采接续计划等均需进一步完善。二是对矿山及周边其他工程情况介绍不清,对矿区周边土地复垦与地质环境治理案例在复垦措施、投资、效果等方面叙述不足,类比分析不到位。三是制图不规范。水文地质图及剖面图,地表水、地下水、土壤等各类地质环境监测点布置图、工程平面布置图等图件缺失问题普遍存在。

2.3.2矿山地质环境影响和土地损毁评估分析薄弱

    矿山地质环境影响和土地损毁评估是方案编制的重要内容,主要包括矿山地质环境影响评估和土地损毁预测评估,是矿山地质环境治理与土地复垦工程部署的依据。从初步审查情况来看,三分之二的报告对于此部分内容分析较为简单,论述缺乏说服力。具体来看,问题主要在于评估范围确定不合理,对采矿活动可能引起的影响和污染情况阐述不完备。一是矿山地质环境影响评估方面,主要是对矿区含水层破坏现状分析不全面,含水层水质检测资料缺失;水土环境污染评估依据不足,地表水、土壤污染评价不完善。因而容易造成预测评估不准确,结论失当。对于水文地质条件很复杂的矿山,预测评估失当将对后续工程开展产生重大影响。二是土地损毁预测评估方面,对已损毁和拟损毁土地的损毁程度分析不够深入。矿山生产服务期较长的方案,其预测评估未能分时段(近中远期)细化,复垦工作部署未能分阶段、分区县部署。此外,对于油气开采类方案,评估区范围的确定及矿山地质灾害影响评估是此类方案报告编制中最为薄弱和容易出现问题的环节。从专家审查意见来看,评估区范围的确定应依据输油管线(石油开采)用地具体损毁土地的情况而合理确定,矿区井场、场站、主要管线、道路的地质灾害影响程度应全部进行评估。但方案报告往往达不到要求。

2.3.3矿山地质环境治理与土地复垦工程部署不完善

    矿山地质环境治理与土地复垦工程内容及工程量直接影响后期的经费估算与进度安排。从方案审查情况来看,三分之一的报告存在复垦方向不合理,工程设计不完善、工程设计图件缺失等问题。首先,土地复垦方向应结合矿区所在地的气候条件,因地制宜、合理确定,而提交的方案报告确定的复垦方向往往脱离实际,从而影响工程部署。其次,报告普遍未能分时段部署矿山地质环境保护与恢复治理工程,特别是对于近期(5年)矿山地质环境监测工程的目标任务、监测内容与网点布设不够细化,近期矿山地质环境保护与恢复治理工程、监测工程部署图等也相应缺失。此外,复垦监测目标方法不明确,监测方案不尽完善。主要表现在监测点布设不到位,地表水、浅层地下水及土壤监测点位不足,使得复垦监测流于形式。

2.3.4方案复垦费用测算不合理、计划安排不科学

    矿山企业提交的方案报告往往还存在土地复垦费用测算不合理、复垦费用偏低,土地复垦计划编制不详细、安排不科学等问题。复垦费用预存、管理、使用、审计等各环节保障措施亟待完善,复垦目标、任务、位置、主要措施及工程规划设计等计划也需进一步细化明晰。而且,往往由于矿山地质环境治理与土地复垦工程部署不完善,导致此部分内容审查依据缺失,复垦费用、复垦计划需重新测算及编制。

    此外,方案报告编制依据有误、引用法律法规标准陈旧的现象时有发生。部分报告还存在数据前后不一致、文字与图表不对应的问题,导致报告内容前后关联性差,未能达到编制要求。

2.4方案审查技术力量亟需补充及更新

    方案合并编制以后,编制指南有所更新,审查内容也发生了一定变化,审查专家具备过硬的专业知识背景,可以有针对性地提出技术性审查意见,但对于政策层面的把握还有所欠缺。例如,矿山地质环境治理恢复保证金已由矿山地质环境治理恢复基金制度代替,在方案审查中一些专家的相关表述却不准确,容易引起歧义。而且,现有专家库中专家数量较少,在实际评审工作中,待评方案数量庞大,常常需要多批方案同时评审,方案审查技术力量亟需补充及更新。此外,部分专家此前并未参与过评审,相关评审经验不足,容易对评审流程及审查重点把握不足。

2.5方案约束性作用不强,难以落实和有效实施

    一些生产建设矿山环境保护意识薄弱、对方案重视不够,方案审查通过后,并未按照方案内容执行,矿山生产主要以矿山开采设计方案为依据,实际开采情况差异较大,相关修复工程未能达到矿区修复治理效果。更有甚者,在利益驱动下,无视方案审查程序,擅自进行方案的不科学、不合理设计及变更,导致竣工验收不严格。进而加剧了矿山地质环境破坏及土地损毁问题。目前政府部门主要以信息公示、信用约束等作为监管的主要手段,然而其对矿业权人的约束效力有限,使得实际工作中边开采、边治理难以落实和开展。

3 完善及优化方案编审的建议

    方案编制及审查是自然资源主管部门加强矿产资源前期管理、规范和监督矿业秩序的重要内容,对我国矿业权管理及矿产资源可持续发展具有重要意义。通过梳理分析方案编审目前存在的问题,结合自然资源主管部门新时期新的职责要求,从各环节入手,提出优化方案编审管理的对策建议。

3.1明确方案定位,充分发挥其源头管控及引导作用

    进一步明确方案的指导性定位,强化其作为自然资源主管部门审查监督资源开发利用重要依据的定位。一方面,方案编制在于引导矿企开采活动科学、有序进行,保障矿产资源合理开发利用,减少生态系统损害。另一方面,方案实施进展及成效是自然资源主管部门对矿山开采活动进行监管、验收的重要依据,必须在相关文件中明确、强化这一定位,充分引起企业及编制单位的重视,提高其生态环境保护意识,使其自觉履行矿山地质环境恢复治理的任务,优化矿业权管理环境。

3.2适时修订方案《指南》,统筹考虑自然资源主管部门新职责要求

    进一步结合自然资源部两统一职责要求,适时修订方案《指南》,扩展方案内涵。遵循山水林田湖草生命共同体理念,把握系统保护、统筹施策、一体化修复治理的原则,从矿区范围内整个自然生态空间统筹谋划,修改完善编制内容及大纲,将方案中矿山地质环境治理恢复与土地复垦两部分内容有效整合,增加涉及水文、植被、土壤、生物多样性等生态环境要素相协调的基础调查及损毁评估内容,补充细化相应章节,优化矿区生态修复工程部署,推动矿区生态环境系统修复的生命共同体理念落实。此外,不同区域、不同矿种、不同开采利用方式对资源环境的污染及损毁程度不同,可针对不同区域和不同矿种,分类制定编制大纲,明确不同方案的编制重点,优化编制程序、提高方案的科学合理性。同时,还应明确规定,方案不具备代替地质灾害危险性评估、用地审批、尾矿库建设及其安全论证、矿区工程建设项目立项审批等功能。

3.3引起矿企及编制单位重视,切实做好矿区踏勘及生态环境本底调查

    矿山地质环境及土地资源调查是方案编制的基础性内容,也是报告编写的重要前提。矿山地质环境调查数据不详实、地质环境风险本底不清是影响方案报告质量的重要因素。从审查情况来看,部分编制单位调查踏勘不细致、不深入,方案编写走形式,不以矿山实际为落脚点,导致方案专业性不足,达不到编制要求。因此,可将矿区自然生态要素本底资源调查作为方案重要审查内容,引导编制单位在方案编写前切实做好现场踏勘及资料收集工作。同时,调查范围应在采矿证范围的基础上有所扩展,尽可能详尽地收集采矿活动影响范围及周边相邻矿山的资料。由矿山所在地县级及以上自然资源主管部门对矿区开采前的自然资源和生态状况进行调查立档。若是变更类方案,还应全面收集了解原有方案执行情况,注意与新一轮方案内容的衔接。

3.4对编制人员定期开展专业培训,提升方案编写质量

    矿山地质环境治理恢复涉及地质安全问题,方案编制专业技术要求强,报告质量与编写人员的专业背景、业务能力等密切相关,编写人员的经验水平也会对报告总体质量产生影响。尤其是在资质取消后,往往由于编制单位对编制规范及技术指南理解不到位、不深入,或对国家相关行业最新标准关注度不够,导致方案多次修改仍不符合要求。因此,应定期开展对方案编制人员的业务能力培训,聘请专业实力雄厚、工作经验丰富的业内专家,针对编制规范及技术指南组织开展培训指导,进一步明确不同矿种方案的编制要求及审查要点,增强矿山企业及编制单位对方案编制工作的重视,提升编写人员的业务水平,提高方案整体质量。

3.5及时补充和更新方案审查技术力量,形成流畅高效的工作机制

    可定期开展方案审查相关政策性宣讲及交流论坛,邀请审查专家参与,进一步强化其对于宏观政策的把握,保障方案审查严谨、科学。从矿山生态修复整体出发,及时补充和吸纳多学科、多领域的专家人员,更新审查技术力量。在评审工作中,采取有经验专家与少经验专家搭配分组的形式,丰富专家经验,推动方案编审及矿业权管理工作科学有序开展。适时开展对组织审查人员的专业培训,充分提升其组织协调能力与专业素养。进一步优化工作流程,明确审查要点,严格审查标准,提高方案审查的规范性和可操作性,促进形成流畅高效的工作机制。

3.6强化方案实施监管力度,确保方案内容有效落实

    方案审查结束后,矿山企业在后续的矿山设计及实际开采中能否按照方案内容开展,切实做好矿山地质环境保护与土地复垦工作,还需要长期的监测与追踪。应建立矿区生态环境责任清单制度,在法律上对因矿产开发造成的地质环境破坏、土地损毁、生态损害等行为做出分级惩罚规定;对因不按照审查通过方案开展工作、随意变更方案内容而造成矿区自然生态破坏、生态修复效果大打折扣的行为,加大制裁和惩处力度。建立和完善矿区生态环境保护与治理修复的诉讼制度,畅通社会公众参与监督的渠道,通过激励措施提高群众,尤其是矿区居民监督举报的积极性。此外,应建立方案信息系统监管平台,对审查方案进行系统化、阶段性管理。针对矿山企业后期方案执行情况,采用“互联网+”等新手段,开设遥感监测系统模块,一方案对应一矿山,对企业采矿活动进行全周期监测,以掌握矿山地质环境动态变化状况,为指导和监督采矿权人的开采活动提供依据,切实推动矿区生态环境保护与修复治理可持续。

 

摘自《国土资源情报》20217

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矿山地质环境保护与土地复垦方案编制审查问题分析及建议

科技外事处 2021-09-22

矿山地质环境保护与土地复垦方案编制审查问题分析及建议

    矿产资源开发利用是关乎国家能源安全及能源资源可持续发展的重要内容。长期以来,矿业开发效益推动经济飞速增长,但也带来了一系列生态环境破坏。矿产资源开采容易引发矿区地面塌陷、崩塌、滑坡、含水层及地形地貌景观破坏等地质环境问题,也不可避免地对土地、植被造成压占和破坏,给生态环境带来沉重负担。2018年,全国矿山开采占用损毁土地360多万hm2。其中,历史遗留矿山占用损毁土地超过222多万hm2。同时,在自利动机的驱使下,矿山企业肆意开采、以低成本获取更高的矿产资源利益,忽视采矿衍生的自然环境问题,又会加剧生态破坏。对此,必须从源头上把好资源利用关,强化对矿山企业开采活动的约束及监管,尽可能减少采矿活动对矿山生态环境的扰动。

    矿山地质环境保护与土地复垦方案作为矿业权人申请采矿证的核心要件,是指导矿业权人合理实施开采及履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的重要内容,也是行政主管部门进行监管和验收的重要抓手。方案的编制及审查工作的有效推行,对新时期推动绿色矿山建设、推进生态文明发展有重要意义。然而,在实际工作中,由于方案报告质量差、监管约束力度不足等,方案的指导监督作用往往难以发挥。本文结合自然资源部本级发证矿山方案审查工作开展情况,以2020年度已组织审查上报的216个矿山地质环境保护与土地复垦方案为依据,对方案编制及审查过程中存在的问题进行梳理分析,以期为评审工作细化及矿业权管理优化提供参考。

1 方案编审工作发展

    2007年,国土资源部下发《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》,规定采矿权申请须编制土地复垦方案。为了促进土地复垦工作,加强对土地复垦实施环节的监督管理,2011年、2012年国务院、国土资源部相继颁布《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》,对土地复垦相关内容做出了要求。2009年《矿山地质环境保护规定》明确采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案。同年,《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知》对其进一步细化。2017年,国土资源部印发《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》,并同步印发《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制指南》(以下简称《指南》),明确方案编制技术要求,矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度正式施行。随后,国家相继修订《矿山地质环境保护规定》及《土地复垦条例实施办法》,明确规定“采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案”。

    方案的编制和审查是合理开发利用矿产资源,尽可能减少采矿活动对矿区生态环境扰动的重要前提,是从源头上把好资源利用关的行政主管部门的重要任务。一方面,矿山企业主要依据《矿山地质环境保护规定》《土地复垦条例实施办法》《指南》《土地复垦质量控制标准》等法规规范编制方案,并应依据经审查通过的方案实施采矿活动,履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。另一方面,地方各级自然资源主管部门对方案编制审查及方案实施情况进行监督管理。20178月,国土资源部研究制定《国土资源部土地复垦双随机一公开监督检查实施细则》,进一步强化对矿山企业履行地质环境保护与土地复垦义务的监管,着重提出将核查结果作为办理新采矿证申请、延续或变更以及处罚的重要依据。

2 方案编审现阶段存在的问题

2.1方案定位不明,源头管控及引导作用未能有效发挥

    方案作为采矿证取得的前置要件,主要目的是从源头把控矿产资源的开发利用,引导和规范采矿行为活动,推动资源科学、合理开采,守护矿区生态环境。然而,现实中由于方案定位不明,并未引起矿山企业的充分重视,仅将方案审查作为采矿权获取的一个流程,对方案的重要性认识不足,在编制过程中存在敷衍应付、不实事求是的现象,方案源头管控及引导作用未能有效发挥。此外,方案涵盖矿山开采利用及治理修复各个方面的内容,理应是自然资源主管部门进行矿山监管及验收的重要依据和有力抓手,目前这一定位还较弱。

2.2方案内容未能完全体现自然资源部两统一新职责要求

    自然资源部门重组后,其职责发生了新的变化,内涵进一步拓展。这就要求方案内容与时俱进,适应新时代新要求。目前,作为方案编制审查主要依据的《指南》,其矿山地质环境治理恢复与土地复垦两方面内容基本上是单独编写,缺乏从矿区整个自然国土生态空间统筹考虑矿区的生态修复,不能完全适应自然资源主管部门新的职责要求。新时期以来,  “山水林田湖草生命共同体思想对国土空间生态修复治理提出了更高要求,矿区生态修复也应从矿山生产全过程统筹设计、整体施策。但目前方案编制的科学性、针对性不够强,难以从矿区生态环境要素全局出发,系统地考虑矿区生态系统功能修复。进而造成了行政主管部门在审查监管中,往往只能对矿区单个环境要素如土地、地质灾害等进行现状调查、影响评估及对工程治理进行评价验收,不利于“两统一”职责的有效履行。此外,地质灾害危险性评估、水土污染、输油气管线等矿山生态环境问题并不属于自然资源主管部门职责范围,其并不具备相应的审查技术力量,在实际工作中,审查及验收责任较难落实。

2.3方案编制质量不高,与《指南》要求存在一定差距

2.3.1矿区基本背景情况介绍不清

    矿山基本情况及矿区背景信息等是方案编制的基础内容。从初步审查的情况来看,已提交的方案报告普遍存在矿区基本背景信息介绍不清的问题。一是矿山开采历史及现状情况不明,以往方案进展情况介绍不清。报告中,矿区土地利用类型、数量、耕地质量、土地权属、基本农田分布等内容介绍不清,矿山现存地质灾害、含水层破坏、地形地貌景观破坏及水土环境污染等情况叙述不足。对于改扩建项目,以往方案所涉及的矿山地质环境保护与治理工程实施情况,与本方案在开采范围、影响程度、工程实施量、经费投入等方面的接续情况等内容阐述不足。矿山开发利用方案中关于已开采区域、剩余开采区域及剩余储量,待开采接续计划等均需进一步完善。二是对矿山及周边其他工程情况介绍不清,对矿区周边土地复垦与地质环境治理案例在复垦措施、投资、效果等方面叙述不足,类比分析不到位。三是制图不规范。水文地质图及剖面图,地表水、地下水、土壤等各类地质环境监测点布置图、工程平面布置图等图件缺失问题普遍存在。

2.3.2矿山地质环境影响和土地损毁评估分析薄弱

    矿山地质环境影响和土地损毁评估是方案编制的重要内容,主要包括矿山地质环境影响评估和土地损毁预测评估,是矿山地质环境治理与土地复垦工程部署的依据。从初步审查情况来看,三分之二的报告对于此部分内容分析较为简单,论述缺乏说服力。具体来看,问题主要在于评估范围确定不合理,对采矿活动可能引起的影响和污染情况阐述不完备。一是矿山地质环境影响评估方面,主要是对矿区含水层破坏现状分析不全面,含水层水质检测资料缺失;水土环境污染评估依据不足,地表水、土壤污染评价不完善。因而容易造成预测评估不准确,结论失当。对于水文地质条件很复杂的矿山,预测评估失当将对后续工程开展产生重大影响。二是土地损毁预测评估方面,对已损毁和拟损毁土地的损毁程度分析不够深入。矿山生产服务期较长的方案,其预测评估未能分时段(近中远期)细化,复垦工作部署未能分阶段、分区县部署。此外,对于油气开采类方案,评估区范围的确定及矿山地质灾害影响评估是此类方案报告编制中最为薄弱和容易出现问题的环节。从专家审查意见来看,评估区范围的确定应依据输油管线(石油开采)用地具体损毁土地的情况而合理确定,矿区井场、场站、主要管线、道路的地质灾害影响程度应全部进行评估。但方案报告往往达不到要求。

2.3.3矿山地质环境治理与土地复垦工程部署不完善

    矿山地质环境治理与土地复垦工程内容及工程量直接影响后期的经费估算与进度安排。从方案审查情况来看,三分之一的报告存在复垦方向不合理,工程设计不完善、工程设计图件缺失等问题。首先,土地复垦方向应结合矿区所在地的气候条件,因地制宜、合理确定,而提交的方案报告确定的复垦方向往往脱离实际,从而影响工程部署。其次,报告普遍未能分时段部署矿山地质环境保护与恢复治理工程,特别是对于近期(5年)矿山地质环境监测工程的目标任务、监测内容与网点布设不够细化,近期矿山地质环境保护与恢复治理工程、监测工程部署图等也相应缺失。此外,复垦监测目标方法不明确,监测方案不尽完善。主要表现在监测点布设不到位,地表水、浅层地下水及土壤监测点位不足,使得复垦监测流于形式。

2.3.4方案复垦费用测算不合理、计划安排不科学

    矿山企业提交的方案报告往往还存在土地复垦费用测算不合理、复垦费用偏低,土地复垦计划编制不详细、安排不科学等问题。复垦费用预存、管理、使用、审计等各环节保障措施亟待完善,复垦目标、任务、位置、主要措施及工程规划设计等计划也需进一步细化明晰。而且,往往由于矿山地质环境治理与土地复垦工程部署不完善,导致此部分内容审查依据缺失,复垦费用、复垦计划需重新测算及编制。

    此外,方案报告编制依据有误、引用法律法规标准陈旧的现象时有发生。部分报告还存在数据前后不一致、文字与图表不对应的问题,导致报告内容前后关联性差,未能达到编制要求。

2.4方案审查技术力量亟需补充及更新

    方案合并编制以后,编制指南有所更新,审查内容也发生了一定变化,审查专家具备过硬的专业知识背景,可以有针对性地提出技术性审查意见,但对于政策层面的把握还有所欠缺。例如,矿山地质环境治理恢复保证金已由矿山地质环境治理恢复基金制度代替,在方案审查中一些专家的相关表述却不准确,容易引起歧义。而且,现有专家库中专家数量较少,在实际评审工作中,待评方案数量庞大,常常需要多批方案同时评审,方案审查技术力量亟需补充及更新。此外,部分专家此前并未参与过评审,相关评审经验不足,容易对评审流程及审查重点把握不足。

2.5方案约束性作用不强,难以落实和有效实施

    一些生产建设矿山环境保护意识薄弱、对方案重视不够,方案审查通过后,并未按照方案内容执行,矿山生产主要以矿山开采设计方案为依据,实际开采情况差异较大,相关修复工程未能达到矿区修复治理效果。更有甚者,在利益驱动下,无视方案审查程序,擅自进行方案的不科学、不合理设计及变更,导致竣工验收不严格。进而加剧了矿山地质环境破坏及土地损毁问题。目前政府部门主要以信息公示、信用约束等作为监管的主要手段,然而其对矿业权人的约束效力有限,使得实际工作中边开采、边治理难以落实和开展。

3 完善及优化方案编审的建议

    方案编制及审查是自然资源主管部门加强矿产资源前期管理、规范和监督矿业秩序的重要内容,对我国矿业权管理及矿产资源可持续发展具有重要意义。通过梳理分析方案编审目前存在的问题,结合自然资源主管部门新时期新的职责要求,从各环节入手,提出优化方案编审管理的对策建议。

3.1明确方案定位,充分发挥其源头管控及引导作用

    进一步明确方案的指导性定位,强化其作为自然资源主管部门审查监督资源开发利用重要依据的定位。一方面,方案编制在于引导矿企开采活动科学、有序进行,保障矿产资源合理开发利用,减少生态系统损害。另一方面,方案实施进展及成效是自然资源主管部门对矿山开采活动进行监管、验收的重要依据,必须在相关文件中明确、强化这一定位,充分引起企业及编制单位的重视,提高其生态环境保护意识,使其自觉履行矿山地质环境恢复治理的任务,优化矿业权管理环境。

3.2适时修订方案《指南》,统筹考虑自然资源主管部门新职责要求

    进一步结合自然资源部两统一职责要求,适时修订方案《指南》,扩展方案内涵。遵循山水林田湖草生命共同体理念,把握系统保护、统筹施策、一体化修复治理的原则,从矿区范围内整个自然生态空间统筹谋划,修改完善编制内容及大纲,将方案中矿山地质环境治理恢复与土地复垦两部分内容有效整合,增加涉及水文、植被、土壤、生物多样性等生态环境要素相协调的基础调查及损毁评估内容,补充细化相应章节,优化矿区生态修复工程部署,推动矿区生态环境系统修复的生命共同体理念落实。此外,不同区域、不同矿种、不同开采利用方式对资源环境的污染及损毁程度不同,可针对不同区域和不同矿种,分类制定编制大纲,明确不同方案的编制重点,优化编制程序、提高方案的科学合理性。同时,还应明确规定,方案不具备代替地质灾害危险性评估、用地审批、尾矿库建设及其安全论证、矿区工程建设项目立项审批等功能。

3.3引起矿企及编制单位重视,切实做好矿区踏勘及生态环境本底调查

    矿山地质环境及土地资源调查是方案编制的基础性内容,也是报告编写的重要前提。矿山地质环境调查数据不详实、地质环境风险本底不清是影响方案报告质量的重要因素。从审查情况来看,部分编制单位调查踏勘不细致、不深入,方案编写走形式,不以矿山实际为落脚点,导致方案专业性不足,达不到编制要求。因此,可将矿区自然生态要素本底资源调查作为方案重要审查内容,引导编制单位在方案编写前切实做好现场踏勘及资料收集工作。同时,调查范围应在采矿证范围的基础上有所扩展,尽可能详尽地收集采矿活动影响范围及周边相邻矿山的资料。由矿山所在地县级及以上自然资源主管部门对矿区开采前的自然资源和生态状况进行调查立档。若是变更类方案,还应全面收集了解原有方案执行情况,注意与新一轮方案内容的衔接。

3.4对编制人员定期开展专业培训,提升方案编写质量

    矿山地质环境治理恢复涉及地质安全问题,方案编制专业技术要求强,报告质量与编写人员的专业背景、业务能力等密切相关,编写人员的经验水平也会对报告总体质量产生影响。尤其是在资质取消后,往往由于编制单位对编制规范及技术指南理解不到位、不深入,或对国家相关行业最新标准关注度不够,导致方案多次修改仍不符合要求。因此,应定期开展对方案编制人员的业务能力培训,聘请专业实力雄厚、工作经验丰富的业内专家,针对编制规范及技术指南组织开展培训指导,进一步明确不同矿种方案的编制要求及审查要点,增强矿山企业及编制单位对方案编制工作的重视,提升编写人员的业务水平,提高方案整体质量。

3.5及时补充和更新方案审查技术力量,形成流畅高效的工作机制

    可定期开展方案审查相关政策性宣讲及交流论坛,邀请审查专家参与,进一步强化其对于宏观政策的把握,保障方案审查严谨、科学。从矿山生态修复整体出发,及时补充和吸纳多学科、多领域的专家人员,更新审查技术力量。在评审工作中,采取有经验专家与少经验专家搭配分组的形式,丰富专家经验,推动方案编审及矿业权管理工作科学有序开展。适时开展对组织审查人员的专业培训,充分提升其组织协调能力与专业素养。进一步优化工作流程,明确审查要点,严格审查标准,提高方案审查的规范性和可操作性,促进形成流畅高效的工作机制。

3.6强化方案实施监管力度,确保方案内容有效落实

    方案审查结束后,矿山企业在后续的矿山设计及实际开采中能否按照方案内容开展,切实做好矿山地质环境保护与土地复垦工作,还需要长期的监测与追踪。应建立矿区生态环境责任清单制度,在法律上对因矿产开发造成的地质环境破坏、土地损毁、生态损害等行为做出分级惩罚规定;对因不按照审查通过方案开展工作、随意变更方案内容而造成矿区自然生态破坏、生态修复效果大打折扣的行为,加大制裁和惩处力度。建立和完善矿区生态环境保护与治理修复的诉讼制度,畅通社会公众参与监督的渠道,通过激励措施提高群众,尤其是矿区居民监督举报的积极性。此外,应建立方案信息系统监管平台,对审查方案进行系统化、阶段性管理。针对矿山企业后期方案执行情况,采用“互联网+”等新手段,开设遥感监测系统模块,一方案对应一矿山,对企业采矿活动进行全周期监测,以掌握矿山地质环境动态变化状况,为指导和监督采矿权人的开采活动提供依据,切实推动矿区生态环境保护与修复治理可持续。

 

摘自《国土资源情报》20217

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